Pengujian Konstitusional (Constitutional Review) di Rusia

Mahkamah Konstitusi Rusia seperti yang kita kenal saat ini dibentuk berdasarkan Konstitusi Federasi Rusia tahun 1993. Akan tetapi undang-undang tentang MK Rusia sendiri baru disahkan satu tahun kemudian, tepatnya pada bulan Juli 1994.^[1] Itu pun masih dibutuhkan waktu satu tahun sampai MK Rusia dapat benar-benar beroperasi. Sebab kursi keanggotan MK Rusia baru dapat diisi pada Februari 1995.^[2]

Jika ditelusuri lebih jauh, MK Rusia yang dibentuk berdasarkan Konstitusi 1993 itu bukan lah yang pertama, melainkan kelanjutan atau metamorfosa dari lembaga yang serupa yang pernah eksis dalam ketatanegaraan Uni Soviet sebelumnya.

Lembaga negara pertama yang dapat dikatakan memiliki peran dan fungsi selayaknya MK Rusia yang sekarang ini adalah Committee of Constitutional Supervsion (Komite Supervisi Konstitusional). Lembaga tersebut dibentuk berdasarkan Konstitusi hasil amandemen 1988. Akan tetapi pengisian keanggotan Komite ini baru dilakukan satu tahun setelahnya, yaitu Desember 1989, dengan ketuanya yang pertama Sergei S. Alekseev.^[3]

Pada prinsipnya, tugas dan fungsi Komite ini ialah untuk menegakan Konstitusi Uni Soviet dan menjaganya dari segala bentuk pelanggaran. Itulah sebabnya Komite ini dibekali dengan kewenangan constitutional review atas UU Federal, Konstitusi negara bagian, dan produk hukum lainnya yang dianggap bertentangan dengan Konstitusi Uni Soviet. Hanya saja putusannya tidak bersifat final dan mengikat.^[4] Karena setiap keputusan pembatalan yang dikeluarkan oleh Komite ini masih perlu dinilai dan diberi kata akhir (diputus) oleh Parlemen Uni Soviet (Supreme Soviet): apakah benar bertentangan dengan Konstitusi Uni Soviet sehingga akan dinyatakan batal dan tidak memiliki kekuatan mengikat atau sebaliknya.^[5]

Meskipun hanya beroperasi dalam waktu singkat (1989-1991), Komite ini ternyata mampu menunjukan eksistensinya sebagai salah satu organ konstitusional yang penting di Uni Soviet pada saat itu. Salah satu keputusannya yang dapat dikatakan sebagai landmark decision bagi Komite ini ialah keberaniannya membatalkan Keputusan Presiden (President’s Decree) Gorbachev tahun 1990 tentang pembatasan pertemuan umum dan demonstrasi di Moskow.^[6]

Selain keputusan tersebut, masih banyak keputusan “berani” lainnya yang pernah dikeluarkan Komite ini dalam rangka memenuhi panggilan tugasnya sebagai pengawal Konstitusi dan sekaligus pelindung Hak Asasi Warga Negara di Uni Soviet.

Komite Supervisi Konstitusional yang baru saja tumbuh menjadi lembaga yang cukup disegani dalam kancah perpolitik Uni Soviet ini pada akhirnya larut dan bubar bersamaan dengan bubarnya Uni Soviet pada  Desember 1991. Komite ini dengan sendirinya kehilangan legalitas dan legitimasinya sehubungan dengan bubarnya Uni Soviet sebagai ibu kandung yang telah melahirkannya.^[7]

Setelah runtuhnya Uni Soveit pada Desember 1991,^[8] pecahan Uni Soviet yang paling besar, Rusia, mulai menata ulang dan mengkonsolidasikan negaranya dalam rangka menyongsong masa depan yang baru. Banyak aspek ketatanegaraan Rusia yang direformasi dan diperbarui. Salah satunya ialah soal gagasan pembentukan Mahkamah Konstitusi (Constitutional Court) yang berdiri sendiri di luar Mahkamah Agung seperti model Austria (Astrian/Kelsenian Model) dan Jerman.

Bagi Rusia, membentuk Mahkamah Konstitusi yang murni dan sepenuhnya berdimensi yudisial seperti yang diadopsi oleh Austria dan Jerman^[9] lebih menarik ketimbang mempertahankan lembaga semi yudisial seperti Committee of Constitutional Supervision yang pernah eksis sebelumnya di masa Uni Soviet. Hal ini dikatakan oleh Herbert Hausmaninger bahwa:

Whereas some of the republics followed the example of the Union and created Committees of Constitutional Supervision, Russia established a genuine Constitutional Court.^[10]

Ide pembentukan Mahkamah Konstitusi itu kemudian direalisasikan dengan membentuk UU tentang Mahkamah Konstitusi Rusia yang berhasil disahkan sekitar bulan Juli 1991, saat-saat menjelang pembubaran Uni Soviet secara resmi.^[11] Komposisi Mahkamah ini terdiri atas 15 hakim konstitusi. Akan tetapi yang terisi hanya 13 saja, sementara dua lainnya dibiarkan tidak terisi.^[12]

Mahkamah Konstitusi yang dibentuk pada tahun 1991 ini sebetulnya hanya sementara saja sifatnya (transisional), sampai terbentuknya Konstitusi Rusia yang baru pasca runtuhnya Uni Soviet.^[13] Tujuannya untuk mengisi kekosongan dan melanjutkan tugas yang sebelumnya diemban oleh Komite Supervisi Konstitusi yang telah bubar bersamaan dengan bubarnya Uni Soviet. Sebab pada saat Mahkamah ini dibentuk pun (1991), rencana untuk membentuk MK Rusia yang definitif sudah mulai dicanangkan dan akan ditetapkan melalui Konstitusi yang baru nanti.

Seperti pendahulunya (Committee of Constitutional Supervision), lembaga ini juga ternyata mampu menunjukan eksistensi dan signifikansinya dalam sistem ketatanegaraan Rusia melalui putusan-putusannya yang berani dan brilian, meski hanya beroperasi dalam rentang waktu yang cukup singkat (1991-1993).

Salah satu putusannya yang bisa dikatakan sebagai landmark decision dari lembaga ini ialah tentang pembatalan Keputusan Presiden Boris Yeltsin mengenai peleburan/penggabungan dua kementerian (Kementerian Kepolisian dan Kementerian Keamanan Dalam Negeri).^[14] Yang lebih mengesankan dari putusan ini ialah, Presiden Boris Yeltsin ternyata patuh pada putusan Mahkamah yang dipimpin oleh Valery Zorkin ini.^[15]

Mahkamah Konstitusi Rusia yang dibentuk untuk sementara waktu ini diakhiri eksistensinya oleh Presiden Boris Yeltsin pada tanggal 7 Oktober 1993 melalui sebuah Keputusan Presiden (President’s Decree) tentang penghentian “paksa” seluruh kegiatan persidangan Mahkamah sampai disahkannya Konstitusi Rusia yang baru dan definitif.^[16]

Keputusan pembekuan MK Rusia itu sendiri adalah buntut dari perseteruan hebat antara Parlemen (Federal Assembly) yang belakangan di dukung oleh MK Rusia di satu pihak dengan Presiden Yeltsin di pihak yang lain.

Ketegangan itu sendiri bermula Ketika Presiden Yeltsin mengeluarkan sebuah Dekrit (President’s Decree) tentang langkah-langkah reformasi Rusia pada tanggal 21 September 1993 tanpa melibatkan Parlemen. Tindakan Presiden Yeltsin itu ternyata mengundang resistensi yang keras dari Parlemen. Dekrit Presiden itu dibalas oleh Parlemen dengan mengeluarkan resolusi yang pada intinya menyatakan bahwa Dekrit itu tidak sah dan tidak memiliki kekuatan hukum.

Dalam situasi yang tegang itu, MK Rusia mencoba mengambil sikap atas kasus tersebut. Namun sayangnya, sebagaimana dikatakan Herbert Hausmaninger, MK Rusia memilih sisi yang kalah dalam pertunjukan adu kuat antara Presiden dan Parlemen Rusia tersebut. Herbert menggatakan bahwa “In this conflict, the Constitutional Court unwisely supported the losing side.”^[17]

Dengan berbekal suara sembilan (9) berbanding empat (4) hakim, MK Rusia menjatuhkan putusan berupa pembatalan Dekrit Presiden yang dimaksud. Lebih dari itu, MK bahkan “mengancam” Presiden Yeltsin bahwa tindakannya yang sewenang-wenang dalam mengeluarkan Dekrit itu bisa menjadi alasan bagi proses impeachment terhadap dirinya.^[18]

Bukannya mematuhi Putusan MK dan mencabut Dekrit yang dimaksud, Presiden Yeltsin malah mengeluarkan Dekrit baru yang berisi pembekuan kegiatan MK sampai terbentuknya Konstitusi Rusia yang baru.^[19] Konstitusi baru itulah yang nantinya akan menentukan secara definitif sistem ketatanegaraan Rusia, termasuk soal masih diperlukan atau tidaknya lembaga Mahkamah Konstitusi ini.

Selanjutnya, sebagaimana kita tahu, sejarah nampaknya menunjukan bahwa Mahkamah Konstitusi ini masih diperlukan oleh Rusia. Konstitusi Rusia yang ditetapkan pada tahun 1993 ternyata memilih untuk tetap mempertahankan keberadaan lembaga ini.

Bahkan kenyataan menunjukan bahwa MK Rusia yang dibentuk berdasarkan Konstitusi 1993 ini jauh lebih baik dan lebih kuat kewenangannya jika dibandingkan dengan dua lembaga pendahulunya (Komite Supervisi Konstitusional dan Mahkamah Konstitusi Rusia 1991-1993).

Melalui Konstitusi 1993 itulah kemudian dibentuk suatu Mahkamah Konstitusi Rusia yang baru dan modern sebagaimana kita kenal sekarang ini. Sebuah Mahkamah yang diharapkan menjadi pilar penting bagi berdirinya negara hukum Rusia yang demokratis.

Untuk diketahui, MK Rusia adalah satu dari tiga pelaku kekuasaan kehakiman di Rusia.^[20] Dua pelaku kekuasaan kehakiman yang lainnya adalah Supreme Court (Mahkamah Agung) dan Supreme Arbitration Court (Mahkamah Arbitrasi). Supreme Court memiliki yurisdiksi untuk menangani perkara-perkara perdata, pidana, administratif, dan perkara umum lainnya.^[21] Sedangkan yurisdiksi Supreme Arbitration Court hanya meliputi sengketa-sengketa ekonomi saja.^[22]

Berdasarkan ketentuan Pasal 125 juncto Pasal 128 Konstitusi Federasi Rusia 1993, MK Rusia terdiri dari 19 orang hakim yang kesemuanya diangkat oleh Dewan Federasi (Council of Federation) atas usul Presiden Rusia. Masa jabatan hakim MK Rusia tidak dibatasi, akan tetapi ditetapkan dalam undang-undang bahwa usia pensiun/purna bakti hakim MK adalah 70 tahun.^[23]

Berdasarkan Konstutusi Rusia dan Undang-Undang tentang Mahkamah Konstitusi Rusia, kompetensi MK Rusia adalah sebagai berikut:

1.         Menguji konstitusionalitas berbagai peraturan perundang-undangan yang meliputi:

a.        UU Federal dan peraturan lain yang dikeluarkan oleh Presiden Rusia, Dewan Federasi, Parlemen Duma (DPR), dan Pemerintah Federal;

b.     Konstitusi Republik Negara Bagian Rusia, UU Negara Bagian, serta peraturan lain yang dikeluarkan oleh Pemerintah Negara Bagian Rusia;

c.     Perjanjian antara Pemerintah Federal dengan Pemerintah Negara Bagian atau Perjanjian antar Pemerintah Negara Bagian; dan

d.      Perjanjian internasional yang belum diberlakukan oleh Pemerintah Federal.^[24]

2.   Menyelesaikan sengketa kewenangan lembaga negara tingkat  federal, sengketa antara lembaga-lembaga negara federal dengan lembaga-lembaga negara dari negara bagian, dan lembaga-lembaga tinggi negara bagian.^[25]

3.     Menerima pengaduan konstitusional (constitutional complaint) terhadap pelanggaran hak-hak konstitusional dan kebebasan warga negara.^[26]

4.     Memberikan tafsir konstitusi berdasarkan permohonan yang diajukan oleh Presiden Rusia, Dewan Federasi (Senat), Parlemen Duma (DPR), Pemerintah Rusia dan lembaga legislatif atau eksekutif negara-negara bagian.^[27]

5.     Memutus dugaan pengkhianatan atau pelanggaran hukum berat oleh Presiden Rusia yang permohonannya diajukan oleh Dewan Federasi Rusia dalam rangka impeachment Presiden.^[28]

6.       Menguji konstitusionalitas peraturan perundang-undangan berdasarkan petisi/pengajuan dari pengadilan biasa manakala hakim dari pengadilan tersebut ragu akan konstitusionalitas dari peraturan yang akan ia terapkan dalam suatu kasus konkret yang sedang ditanganinya (judicial refferal of constitutional question).^[29]

7.   Mengambil langkah-langkah untuk menginisiasi proses legislasi terhadap hal-hal yang menjadi kompetensi MK Rusia, misalnya menginisiasi perubahan suatu UU yang telah dinyatakan inkonstitusional oleh MK Rusia.^[30]

Pengujian konstitusional di Rusia boleh dikatakan sangat rumit karena banyaknya produk hukum yang dapat diuji dengan banyak kategori Pemohon yang berhak mengajukan permohonan tersebut.^[31] Dalam hal ini dapat dikatakan bahwa semua peraturan perundang-undangan dan produk hukum yang dikeluarkan oleh lembaga negara adalah objek yang dapat diuji konstitusionalitasnya oleh MK Rusia.

Sistem pengujian konstitusional yang berlaku di Rusia terdiri dari dua mekanisme pengujian, yakni mekanisme abstract review atau lebih tepatnya a posteriori abstract review dan mekanisme concrete review.

Namun demikian perlu diketahui bahwa akses pengujian konstitusional yang bersifat abstrak di Rusia tidak terbuka secara umum sebagaimana yang berlaku di Indonesia, melainkan hanya dapat duiajukan oleh pihak-pihak tertentu saja. Pihak-pihak yang memiliki legal standing untuk itu, kesemuanya adalah organ-organ negara, yakni meliputi Presiden Rusia, Dewan Federasi (Senat), Parlemen Duma (DPR), seperlima anggota Dewan Federasi atau Parlemen Duma, Pemerintah Rusia, MA Rusia, Mahkamah Arbitrase Rusia, lembaga legislatif dan eksekutif negara bagian Rusia.^[32]

Sedangkan untuk jenis pengujian concrete review atau constitutional question, secara formal permohonannya diajukan oleh hakim dari pengadilan biasa.^[33]

Meski secara formal pengajuan permohonan constitutional question itu dilakukan oleh hakim, akan tetapi inisiatif untuk itu bisa juga datang dari para pihak yang sedang terlibat dalam perkara konkret yang dimaksud. Dalam hal tersebut maka salah satu pihak dapat meminta/mengusulkan kepada hakim yang menangani perkara tersebut untuk mengajukan constitutional question kepada MK Rusia.

Di luar daripada penjelasan mengenai kelembagaan MK Rusia diatas, perlu juga diketahui bahwa selain memiliki Mahkamah Konstitusi di tingkat federal/pusat, terdapat juga beberapa unit negara bagian yang telah mengadopsi pembentukan MK Negara Bagian di wilayahnya.^[34] Akan tetapi perlu digaris bawahi bahwa semua MK Negara Bagian itu berdiri sendiri-sendiri dan bukan merupkan bagian dari MK Rusia.^[35]

Negara Bagian Rusia yang tercatat telah mendirikan MK Negara Bagian itu adalah: (i) Adigea; (ii) Altai; (iii) Baskiria; (iv) Buryatia; (v) Chechnia (vi) Chuvachia; (vii) Dagestan; (viii) Inguchia; (ix) Irkutska Oblast; (x) Republik Kabardino-Balkar; (xi) Kakasa; (xii) Republik Karachaewo-Cherkez; (xiv) Karelia; (xv) Khalmukia; (xvi) Koma; (xvii) Marii-El; (xviii) Northern Ossetia; (xix) Tatarstan; (xx) Tuba; (xxi)Udmurtia; dan (xxii) Yakutia/Sakha.^[36]

---

[1] Lihat Jimly Asshiddiqie dan Ahmad Syahrizal, Peradilan Konstitusi di Sepuluh Negara, Sinar Grafika, Jakarta, 2012, hlm. 205.

[2] Pengisian keanggotaan MK Rusia cukup memakan waktu karena sempat terjadi penolakan kandidat hakim MK usulan Presiden Boris Yeltsin oleh Dewan Federasi Rusia (semacam Senat; Majelis Tinggi; salah satu dari dua Majelis yang ada di dalam tubuh Parlemen Rusia). Itulah sebabya dari sejak saat disahkannya UU MK Rusia pada Juli 1994, baru pada Februari 1995 kursi hakim MK dapat terisi. Lihat selengkapnya dalam Wikipedia, Constitutional Court of Russia, https://en.wikipedia.org/wiki/Constitutional_Court_of_Russia, Diakses pada tanggal 20 Juni 2016.

[3] Herbert Hausmaninger,  “From the Soviet Committee of Constitutional Supervision to the Russian Constitutional Court,” Cornell International Law Journal, Vol. 25, Issue 2, Spring 1992 (New York, Cornell University), hlm. 305-307.

[4] Ibid., hlm. 309.

[5] Keputusan Parlemen Uni Soviet (Supreme Soviet) dalam hal ini harus diambil dengan syarat suara minimal dua pertiga dari seluruh anggota yang hadir. Lihat Gordon B. Smith, Reforming The Russian Legal System, Cambridge University Press, Cambridge, 1996, hlm. 76.

[6] Keputusan Komite dalam kasus ini sendiri dijatuhkan pada tanggal 13 September 1990. Keputusan ini sempat memicu ketegangan antara Presiden Gorbachev yang di dukung oleh Parlemen dengan Komite Supervisi Konstitusional yang merupakan “pemain baru” dalam  sistem ketatanegaraan Uni Soviet di detik-detik terakhir menjelang keruntuhan Uni Soviet. Lihat Herbert Hausmaninger, Op. Cit., hlm. 314.

[7] Ibid., hlm. 327.

[8] Bubarnya Uni Soviet ini ditandai dengan berhentinya Mikhail Gorbachev sebagai Presiden Uni Soviet pada tanggal 25 Desember 1991 dan kemudian diikuti dengan bubarnya Parlemen Soviet (Supreme Soviet) sebagai lembaga negara tertinggi di Uni Soviet.

[9] Dalam merancang Mahkamah Konstitusinya, Rusia memang berkiblat pada Mahkamah Konstitusi Austria dan Jerman yang jauh lebih dulu ada dan terbukti berhasil dalam menjalankan tugas dan fungsinya.

[10] Herbert Hausmaninger, Op. Cit., hlm. 332.

[11] Ibid.

[12] Jimly Asshiddiqie dan Ahmad Syahrizal, Op. Cit., hlm. 211.

[13] Herbert Hausmaninger, Op. Cit., hlm. 323.

[14] Pertimbangan hukum atau alasan dibalik pembatalan Keputusan Presiden yang menggambungkan dua kementerian itu pada pokoknya adalah: (i) karena tindakan itu dianggap melanggar prinsip pemisahan kekuasaan yang telah ditetapkan dalam Konstitusi; (ii) melanggar prosedur penggabungan dua kementerian sebagaimana telah ditetapkan oleh hukum; (iii) melanggar kewenangan Parlemen karena urusan itu merupakan wewenang Parlemen dan seharusnya dituangkan dalam bentuk undang-undang, bukan keputusan presiden; dan (iv) keputusan itu dikhawatirkan akan membawa dampak buruk bagi hak asasi manusia karena menggabungkan dua kekuatan bersenjata dalam satu wadah/kementerian. Lihat lebih lanjut perihal alasan/pertimbangan MK Rusia ini dalam Herbert Hausmaninger, Ibid., hlm. 333-334.

[15] Meski pada akhirnya Presiden Boris Yeltsin patuh pada putusan ini namun perlu diketahui bahwa pada awalnya Presiden Yeltsin sempat mengabaikan permintaan MK Rusia untuk menunda Keputusan Presiden tersebut sampai masalah tersebut dibicarakan dan diselesaikan oleh Parlemen Rusia. Begitu juga di awal-awal Putusan ini dikeluarkan, Presiden Yeltsin melalui pembantu dekatnya, Shakrai (Deputy Prime Minister) sempat menolak dan memandang sinis putusan ini. Namun pada akhirnya, Presiden Boris Yeltsin mematuhi juga Putusan MK Rusia itu dengan cara mencabut Dekrit yang dimaksud  pada tanggal 17 Januari 1992. Ibid., hlm. 336.

[16] Herbert Hausmaninger, “Towards a New Russian Constitutional Court,” Cornell International Law Journal, Vol. 25, Issue 2, Spring 1992 (New York, Cornell University), hlm. 351.

[17] Herbert Hausmaninger, “Judicial Referral of Constitutional Questions ....., Op. Cit., hlm. 4.

[18] Herbert Hausmaninger, “Towards a New Russian ......, Op. Cit., hlm. 350.

[19] Ibid. hlm. 351.

[20] Vide Pasal 125 – Pasal 127 Konstitusi Federal Rusia.

[21] Ibid., Pasal 126.

[22] Ibid., Pasal 127; Lihat juga Olga Schwartz dan Elga Sykiainen, “Judicial Independence in the Russian Federation,” dalam Anja Seibert-Fohr (editor), Judicial Independence in Transition,  Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, Heidelberg - Karlsruhe, 2012, hlm. 971-972. Dalam tulisannya tersebut, keduanya mengatakan bahwa: “The federal judicial power in Russia has three branches or court systems: constitutional courts, courts of general jurisdiction and arbitrazh (commercial) courts.”

[23] Vide Pasal 12 Undang-Undang Federal tentang Mahkamah Konstitusi Rusia.

[24] Untuk diketahui bahwa pengujian konstitusional diatas hanya dapat diajukan oleh pihak-pihak tertentu saja yang kesemuanya merupakan organ negara, yaitu Presiden Rusia, Dewan Federasi, Parlemen Duma (DPR), Pemerintah Federal, Mahkamah Agung, Mahkamah Arbitrase, dan Pemerintah Negara Bagian Rusia. Vide Pasal 125 ayat (2) Konstitusi Federasi Rusia.

[25] Vide Pasal 125 ayat (3) Konstitusi Federasi Rusia.

[26] Ibid., Pasal 125 (4).

[27] Ibid., Pasal 125 (5).

[28] Ibid., Pasal 125 (7).

[29] Ibid., Pasal 125 (4); Lihat juga Pasal 3 paragraf 1 ayat (3.1), Pasal 101 Undang-Undang Federal tentang Mahkamah Konstitusi Rusia.

[30] Vide Pasal 3 ayat (6) Undang-Undang Federal tentang Mahkamah Konstitusi Rusia.

[31] Arief Ainul Yaqin, Pengujian Konstitusional (Constitutional Review) di Rusia, http://equityjusticia.blogspot.co.id/2015/02/pengujian-konstitusional-di-rusia.html, Diakses pada tanggal 20 Juli 2016.

[32]Vide Pasal 125 ayat (2) Konstitusi Federasi Rusia.

[33] Lihat Jimly Asshiddie dan Ahmad Syahrizal, Op. Cit., 220-224.

[34] Sebagai informasi tambahan, Rusia adalah negara berbentuk federal dengan banyak unit pemerintahan negara bagian (subjek federal) di dalamnya. Terdiri dari 21 Republik Otonom; 46 Oblast (semacam Provinsi), 10 Krai (semacam Wilayah/Teritori), dan 3 Okrug (Distrik Otonom). Disamping itu Rusia memiliki dua Kota Federal (kota yang dikendalikan langsung oleh Pemerintah Federal), yakni Moskow dan St. Petersburg. Kesemuanya itu merupakan entitas lokal yang ada dan bernaung di bawah federasi Rusia. Konstitusi Rusia menyebut semua entital lokal itu dengan istilah “constituent entity.” Lihat selengkapnya dalam Wikipedia, Rusia, https://id.wikipedia.org/wiki/Rusia, Diakses pada tanggal 25 Juli 2016; Lihat juga Konstitusi Federasi Rusia.

[35] Olga Schwartz dan Elga Sykiainen, “Judicial Independence in the Russian Federation,” dalam Anja Seibert-Fohr (editor), ..... Op. Cit., hlm. 972.

[36] Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, Edisi Kedua, Sinar Grafika, Jakarta, 2010, hlm. 52.