Polemik Sabda Raja dan Dawuh Raja Yogyakarta dalam Perspektif Hukum

Sebagaimana telah diketahui secara luas, di penghujung April 2015, tepatnya pada tanggal 30, Sultan Hamengku Buwono X “secara mengejutkan” mengeluarkan Sabda Raja yang pada intinya berisi perubahan gelar Sultan. Berdasarkan Sabda Raja itu, Sultan Hamengku Buwono X yang sebelumnya bergelar “Ngarsa Dalem Sampeyan Dalem Ingkang Sinuwun Kanjeng Sultan Hamengku Buwono Senapati Ing Ngalaga Ngabdurrakhman Sayidin Panatagama Khalifatullah Ingkang Jumeneng Kaping Sedasa Ing Ngayogyakarta Hadiningrat” dirubah menjadi “Ngarso Dalem Sampeyan Dalem Ingkang Sinuhun Sri Sultan Hamengku Bawono Ingkang Jumeneng ka Sepuluh Suryaning Mataram lan senopati ing ngalogo lanngengin bawono langgeng langgengin toto panotogomo.”

Dikeluarkannya Sabda Raja yang berisi perubahan gelar Sultan itu sontak menimbulkan pertanyaan dan reaksi dari masyarakat luas, khususnya masyarakat Yogyakarta. Hal itu dikarenakan antara lain telah digunakannya gelar “Hamengku Buwono” dan “Khalifatullah” dalam silsilah Raja-Raja Yogyakarta sejak ratusan tahun (sejak Hamengku Buwono I).

Belum surut reaksi masyarakat menanggapi Sabda Raja itu, Sultan Hamngku Bawono X (sesuai perubahan gelar) kembali mengeluarkan penetapannya yang diberi nama “Dawuh Raja” pada tanggal 5 Mei 2015. Dawuh Raja itu pada intinya berisi perubahan sekaligus penobatan gelar baru bagi Puteri Sulung Sultan Hamenku Bawono X dari yang sebelumnya bergelar “Gusti Kanjeng Ratu Pembayun” menjadi “Gusti Kanjeng Ratu Mangkubumi Hamemayu Hayuning Bawono Langgeng ing Mataram.”

Perubahan dan penobatan gelar bagi puteri sulung Sultan itu ternyata menimbulkan reaksi dan kontroversi yang lebih dahsyat lagi. Sebagian dari reaksi tersebut bahkan sudah bermetamorfosa menjadi praduga atau spekulasi tentang arah kepemimpinan Kesultanan Yogyakarta. Sejumlah kalangan berspekluasi bahwa Sabda Raja dan Dawuh Raja yang dikeluarkan oleh Sultan ditujukan untuk menyiapkan puteri sulungnya sebagai penerus takhta Kesultanan Yogyakarta setelahnya.

Spekulasi dan praduga itu tentu saja bukan tanpa alasan. Gelar Mangkubumi dalam paugeran keraton Yogyakarta memang biasanya dinisbatkan pada mereka yang ditetapkan menjadi putera mahkota, calon pewaris takhta Kerajaan Yogyakarta (Ngayogyakarta Hadiningrat). Hal inilah yang kemudian menjadi polemik, karena jika benar Sabda Raja dan Dawuh Raja itu dalam rangka melapangkan jalan bagi puteri sulung Sultan untuk menjadi pewaris takhta kerajaan, maka oleh banyak kalangan hal itu dinilai telah keluar dari tradisi dan paugeran keraton yang selama ini hanya memungkinkan keturunan laki-laki yang bisa menjadi Raja atau Sultan.

Yang perlu digarisbawahi dalam hal ini adalah, Sabda Raja dan Dawuh Raja yang dikeluarkan oleh Sultan, masing-masing pada tanggal 30 April dan 5 Mei 2015 itu tidak saja berdampak  bagi internal Keraton Yogya saja. Dalam catatan Penulis, Sabda Raja dan Dawuh Raja itu juga memiliki implikasi terhadap tatanan hukum positif yang berlaku di negara kita. Dimensi hukum yang ditimbulkan dari adanya Sabda Raja dan Dawuh Raja itu sekurang-kurangnya nampak dari tiga hal berikut ini: status dan kedudukan Sabda Raja dan Dawuh Raja dalam sistem perundang-undangan di Indonesia serta kemungkinan pembatalannya, serta ruang dan peluang dalam undang-undang No. 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta bagi Puteri Mahkota Kasultanan Yogyakarta untuk menjadi Gubernur.

Status dan Kedudukan Sabda Raja dan Dawuh Raja dalam Sistem Perundang-Undangan di Indonesia seta Kemungkinan Pembatalannya

Mengenai jenis-jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang berlaku dan diakui dalam sistem hukum di Indonesia telah diatur dalam Pasal 7 dan Pasal 8 UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam pasal-pasal tersebut jelas sekali bahwa Sabda Raja dan Dawuh Raja yang dikeluarkan oleh Sultan Hamengku Bawono X tidak termasuk di dalamnya, artinya tidak termasuk dalam kategori peraturan perundang-undangan. Jadi jelaslah bahwa Sabda Raja dan Dawuh Raja bukan merupakan produk peraturan perundang-undangan dalam sistem hukum positif di negara kita.

Sabda Raja dan Dawuh Raja dapat dikatakan sebagai produk (hukum) yang dikeluarkan Sultan Hamengku Bawono semata-mata dalam kapasitas dan kedudukannya sebagai Raja atau Sultan dari Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat, bukan dalam kapasitas dan kedudukannya sebagai Gubernur dari suatu daerah provinsi.

Sesuai dengan kedudukannya sebagai Raja dari Kasultanan Ngayogyakarta Hadingrat yang sekaligus juga merupakan Gubernur dari Provinsi DI Yogyakarta, maka terdapat dua kapasitas dalam diri Sultan. Pertama, ia berkedudukan sebagai Sultan atau Raja dari Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat. Dalam kedudukanya yang pertama ini, Sultan menjalankan kekuasaan tradisionalnya dalam lingkungan kasultanan yang ia pimpin berdasarkan hukum atau paugeran yang berlaku di dalam kasultanan itu sendiri. Kedua, ia berkedudukan sebagai gubernur dari suatu daerah provinsi yang tentu saja dalam menjalankan kekuasaannya terikat dan tunduk pada hukum positif yang berlaku di Indonesia.

Dua kapasitas dan kedudukannya itu dapat diwujudkan secara sendiri-sendiri (terpisah satu sama lain) atau secara bersamaan. Salah satu contoh nyata dari yang disebut pertama itu ialah Sultan Hamengku Bawono X sebagai Raja mengeluarkan Sabda Raja dan Dawuh Raja yang semata-mata bersumber dari hukum atau paugeran kasultanan yang sama sekali tidak berumber pada hukum positif.

Oleh karena Sabda Raja dan Dawuh Raja dikeluarkan dalam kapasitas yang pertama, yakni semata-mata dalam kedudukannya sebagai Sultan atau Raja dari Kasultanan Yogyakarta, maka sudah tentu kedua produk itu pun tidak dapat dikategorikan sebagai produk hukum positif atau produk perundang-undangan. Dan oleh karena kedua produk itu bukan merupakan peraturan perundang-undangan serta bukan pula sebuah keputusan (keputusan tata usaha negara), maka Sabda Raja dan Dawuh Raja tidak dapat diajukan pengujian dan pembatalan, baik melalui Pemerintah Pusat (executive review) maupun melalui lembaga yudisial atau pengadilan (judicial review).

Ruang dan Peluang bagi Puteri Mahkota Kasultanan Yogyakarta Menjadi Gubernur

Sebagaimana diketahui bahwa Dawuh Raja tanggal 5 Mei 2015 telah mengubah gelar Puteri Sulung Sultan Hamengku Bawono X dari GKR Pembayun menjadi GKR Mangkubumi Hamemayu Hayuning Bawono Langgeng Ing Mataram. Atas dasar Dawuh Raja itu pula GKR Mangkubumi kemudian diperintahkan duduk di atas watu gilang, sebuah tradisi simbolis bahwa yang bersangkutan telah ditetapkan sebagai Puteri Mahkota yang akan menjadi pewaris takhta (Sri Margana, Tempo 11 Mei 2015).

Dawuh Raja itu yang kemudian dengan segera menuai polemik, bahkan penolakan dari adik-adik Sultan Hamengku Bawono. Alasan utamanya, tidak dikenal dalam sejarah dan silsilah Kasultanan Yogyakarta adanya “Ratu” atau perempuan yang memimpin kerajaan tersebut. Dengan begitu maka tidak dikenal juga adanya Puteri Mahkota yang notabene akan menjadi pewaris takhta kerajaan.

Polemik itu kemudian ditarik dalam ranah yuridis dimana sebagian besar pendapat mengatakan bahwa UU No. 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta tidak memungkinkan adanya Gubernur/Sultan dari Kerajaan Yogyakarta yang berasal dari kaum perempuan. Pendapat itu didasarkan pada ketentuan Pasal 18 ayat (1) huruf m yang menyatakan bahwa salah satu syarat Calon Gubernur dan Wakil Gubernur ialah menyerahkan daftar riwayat hidup yang isinya memuat, antara lain riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak.

Kata “isteri” dalam daftar riwayat hidup Calon Gubernur itulah yang kemudian ditafsirkan dan dimaknai bahwa Calon Gubernur haruslah seorang laki-laki. Terhadap pendapat yang demikian Penulis mempunyai pandangan yang berbeda. Menurut penulis, kata “isteri” dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU No. 13 Tahun 2012 itu tidaklah berarti bahwa yang dapat menjadi Calon Gubernur Yogyakarta hanyalah laki-laki. Sebab kata “isteri” dalam pasal tersebut harus dimaknai hanya sebagai keterangan atau sebagian isi dari daftar riwayat hidup, dan itu pun sifatnya alternatif sebagaimana kata-kata “saudara kandung” dan “anak.”

 Jika kata “isteri” ditafsirkan sebagai suatu syarat/keharusan yang mutlak maka seharusnya syarat itu juga berlaku dalam hal harus adanya “saudara kandung” dan “anak,” artinya seorang Calon Gubernur Yogyakarta harus laki-laki, harus memiliki saudara kandung, dan harus memiliki anak. Jika konstruksi hukum seperti itu yang dipakai maka tentu saja itu sudah diluar daripada yang dimaksud oleh Pasal 18 ayat (1) tentang syarat-syarat Calon Gubernur dan Wakil Gubernur.

Seandainya UU No. 13 Tahun 2012 membatasi Calon Gubernur Yogyakarta hanya kepada laki-laki saja, maka tentu hal itu sudah dicantumkan dengan tegas dalam Pasal 18 ayat (1). Akan tetapi pada kenyataan tidak seperti itu. Adanya kata “isteri” dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m hanya merupakan salah satu isi dari suatu daftar riwayat hidup yang sifatnya alternatif (boleh ada boleh tidak ada).

Jadi penulis berkesimpulan, tidak ada hambatan yuridis bagi seorang Puteri Mahkota (perempuan) untuk menjadi Gubernur Yogyakarta, selama ia memenuhi syarat-syarat yang ditetapkan dalam Pasal 18 ayat (1) UU No. 13 Tahun 2012. Hambatan justru datang dari segi historis-kultural yang berlaku di internal keraton Yogyakarta itu sendiri. Apakah tradisi atau paugeran di lingkungan keraton memungkinkan seorang perempuan bertakhta di Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat? pertanyaan itulah yang akan menentukan bisa tidaknya seorang perempuan menjadi Gubernur Yogyakarta. Karena siapa yang bertakhta di Kasultanan Yogyakarta maka dialah yang berhak dicalonkan sebagai Gubernur Yogyakarta menurut mekanisme yang diatur dalam UU No. 13 Tahun 2012.

Constitutional Question atau Pengujian Norma Konkret sebagai Bagian dari Sistem Pengujian Konstitusional

Constitutional question atau pengujian norma konkret merupakan bagian dari sistem pengujian konstitusional atau judicial review. Constitutional question atau pengujian norma konkret itu sendiri hanya salah satu mekanisme saja dari pengujian konstitusional yang secara garis besar terdiri dari dua mekanisme pengujian; (i) pengujian norma abstrak dan (ii) pengujian norma konkret. Mekanisme yang disebut terakhir itulah yang kemudian diistilahkan dengan sebutan constitutional question.

Secara singkat dapat diartikan bahwa pengujian norma abstrak adalah pengujian terhadap undang-undang secara abstrak, dalam arti undang-undang yang diuji itu tidak terkait dengan suatu kasus konkret di pengadilan. Sedangkan pengujian norma konkret adalah pengujian terhadap suatu undang-undang dalam kaitannya dengan kasus konkret yang sedang berjalan di pengadilan.

Hal yang paling prinsip diantara keduanya ialah, baik pengujian norma abstrak maupun pengujian norma konkret atau yang dikenal dengan istilah constitutional question, keduanya sama-sama merupakan mekanisme dalam kerangka pengujian konstitusional, yakni sama-sama bertujuan untuk menguji konstitusionalitas suatu undang-undang.[1] Bedanya, mekanisme pertama ditujukan untuk menguji undang-undang dalam kondisi in abstracto, dalam arti tidak sedang dalam penerapan oleh pengadilan, sedangkan mekanisme yang kedua ditujukan untuk menguji undang-undang dalam kondisi in concreto, dalam arti undang-undang tersebut sedang dalam penerapan oleh pengadilan (dalam suatu kasus konkret).

Istilah Pengujian Norma Konkret (Concrete Norm Review) sebetulnya lebih umum daripada istilah Constitutional Question, karena istilah yang disebut pertama itu dikenal/dipergunakan juga di negara-negara yang meletakan kewenangan judicial review pada Mahkamah Agung dan peradilan dibawahnya atau yang menganut model decentralized judical review (judicial review yang tersebar) seperti Amerika Serikat. Istilah Pengujian Norma Konkret dipergunakan di negara-negara yang menganut decentralized judicial review karena merujuk pada objek pengujiannya yang berupa norma undang-undang atau peraturan lain dalam kaitannya dengan kasus konkret. Dengan kata lain, disebut “Pengujian Norma Konkret” karena memang judicial review di negara-negara tersebut hanya dapat digerakan/diajukan jika persoalan konstitusionalitas suatu undang-undang itu terjelma dalam kasus konkret yang sedang berjalan di pengadilan.

Pada mulanya, mekanisme pengujian norma konkret ini merupakan ciri khas dari sistem pengujian konstitusional atau judicial review di negara-negara yang menganut model judicial review yang tersebar (decentralized judicial review), dimana kewenangan untuk menguji undang-undang terhadap UUD (Konstitusi) diberikan kepada MA dan peradilan yang ada dibawahnya tanpa membentuk lembaga khusus yang disebut Mahkamah Konstitusi. Model ini dipelopori oleh Amerika Serikat. Disana, judicial review atau pengujian norma hukum baik berupa undang-undang maupun peraturan perundang-undangan lainnya hanya dapat dilakukan apabila persoalan konstitusionalitas itu muncul dalam suatu kasus konkret yang sedang berjalan di pengadilan. Dengan kata lain, judcial review hanya dapat digerakan dan berasal dari adanya kasus konkret. Pengujian pada model ini dilakukan secara langsung bersamaan dengan pemeriksaan kasus konkret yang dimaksud oleh hakim-hakim yang menangani kasus tersebut.[2]

Perkembangan ketatanegaraan dewasa ini, khususnya di bidang pengujian konstitusional di negara-negara yang memiliki Mahkamah Konstitusi ternyata menunjukan tren yang mengarah pada pengadopsian Pengujian Norma Konkret atau dalam bahasa Jerman disebut Konkrete Normenkontrolle.

Ruang Pengujian Norma Konkret dibuka guna melengkapi sistem pengujian konstitusional yang semula hanya menguji norma abstrak. Hal ini dilakukan dalam upaya meningkatkan ruang pencarian keadilan konstitusional bagi mereka yang dirugikan oleh suatu undang-undang atau peraturan manakala masyarakat dihadapkan pada kasus konkret yang sedang ia hadapi di pengadilan. Dari sisi pengadilan, pengujian norma konkret ini dapat menjadi jalan keluar bagi hakim yang merasa ragu akan konstitusionalitas sebuah norma hukum yang menjadi dasar dari perkara yang sedang ia tangani karena ia dapat menyalurkan/menyerahkan keraguannya tersebut pada Mahkamah Konstitusi.

Dengan demikian, melalui pengujian konstitusional yang dilakukan dengan cara Constitutional Question ini para hakim di pengadilan biasa tidak “dipaksa” menerapkan undang-undang yang dianggapnya bertentangan dengan Undang-Undang Dasar. Sehubungan dengan hal tersebut, Leon Duguit di dalam tulisannya yang menguraikan pertentangan antara teori supremasi parlemen dan supremasi konstitusi dalam memandang independesi dan kemerdekaan hakim untuk menolak menerapkan undang-undang yang bertentangan dengan konstitusi menyatakan bahwa:

A court which refuse to apply a staute on the grounds of unconstitutionality does not interferce with the exercise of legislative powers. It does not suspend application. The law remains untouched ..... it is simply because the judicial power is distinct from and independent equal to the two others that it cannot be forced to apply the statutes it deems unconstitutional.”^[3]

Istilah constitutional question itu sendiri memiliki dua pengertian, umum dan khusus. Dalam pengertian yang umum, constitutional question diartikan sebagai persoalan yang berkaitan dengan konstitusi dan yang lazimnya merupakan kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk memutusnya.[4] Sedangkan dalam pengertiannya yang khusus, constitutional question adalah suatu mekanisme dimana hakim-hakim pada peradilan biasa dapat mengajukan permohonan pengujian konstitusional (pertanyaan konstitusional) kepada Mahkamah Konstitusi perihal suatu undang—undang yang ia ragukan konstitusionalitasnya dalam kaitannya dengan perkara/kasus konkret yang sedang ia tangani. Namun demikian, Mahkamah Konstitusi hanya memutus persoalan konstitusionalitas undang-undangnya saja, tidak  memutus kasus konkretnya. Selama Mahkamah Konstitusi belum menjatuhkan putusannya, pemeriksaan terhadap kasus tersebut dihentikan sementara.[5]

Sejarah kelahiran constitutional question tidak terlepas dari sejarah berdirinya Mahkamah Konstitusi, sebab mekanisme constitutional question itu sendiri adalah bagian dari kewenangan MK dalam area pengujian konstitusional. Sebagaimana diketahui, ide membentuk Mahkamah Konstitusi yang pertama kali digagas oleh Hans Kelsen tidak lain ialah untuk menegakkan konstitusi dengan kewenangan utama membatalkan undang-undang jika undang-undang itu bertentangan dengan konstitusi.[6]

Dengan demikian, fungsi Mahkamah Konstitusi adalah melaksanakan pengujian konstitusional atau constitutional review. Ada dua tugas utama yang diemban oleh Mahkamah Konstitusi melalui kewenangannya melakukan pengujian konstitusional. Pertama, menjaga berfungsinya proses-proses demokrasi dalam hubungan saling mempengaruhi antara lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Dengan kata lain, constitutional review bertugas mencegah perebutan kekuasaan oleh salah satu cabang kekuasaan negara dengan mengorbankan cabang-cabang kekuasaan negara lainnya. Kedua, yang tidak kalah pentingnya dan berkait erat dengan tugas pertama itu ialah untuk melindungi hak-hak atau kehidupan pribadi warga negara dari pelanggaran yang dilakukan oleh salah satu cabang kekuasaan negara.[7]

Jadi, secara singkat dapat dikatakan bahwa gagasan membentuk Mahkamah Konstitusi adalah upaya untuk menegakkan prinsip-prinsip negara hukum dan memberi perlindungan maksimum terhadap hak-hak dasar warga negara.[8] Perlindungan terhadap hak-hak dasar ini menjadi penting digarisbawahi dalam setiap negara hukum (yang demokratis) yang menempatkan konstitusi sebagai hukum tertinggi di negara yang bersangkutan (supreme law of the land), karena tatkala hak-hak dasar itu dimasukkan ke dalam konstitusi, yang berarti telah menjadi bagian dari konstitusi, maka ia mengikat seluruh cabang kekuasaan negara.[9]

Berdasarkan pengantar di atas jelaslah bahwa diadopsinya mekanisme constitutional question dalam sistem peradilan konstitusi (constitutional adjudication) adalah sebagai bagian dari pemberian perlindungan maksimum terhadap hak-hak konstitusional warga negara. Perlindungan demikian merupakan syarat yang tak dapat ditiadakan dalam setiap negara hukum yang demokratis.[10]

Dalam pada itu tepatlah kiranya jika Donald Horowitz mengatakan bahwa melalui kewenangan untuk mengadili masalah-masalah yang berkait dengan konstitusi, sekaligus kewenangan untuk “memaksakan” pentaatan terhadap konstitusi, Mahkamah Konstitusi telah menjadikan konstitusi benar-benar sebagai dokumen yang hidup (a living document) yang memberi bentuk dan arah kekuasaan politik dalam suatu negara, bukan sekadar kumpulan kalimat-kalimat simbolik atau aspirasional. Dengan cara yang demikian, Mahkamah Konstitusi memberi kontribusi besar bukan hanya bagi terciptanya negara hukum tetapi juga bagi demokrasi.[11]

---

[1] Lihat Muchamad Ali Safa’at, “Menggagas Constitutional Question di Indonesia” Majalah Konstitusi Berita Mahkamah Konstitusi, Desember 2009, hlm. 1 dan 5.

[2] Lihat Mauro Cappelleti, The Judicial Process Comperative Perspective, Clarendon Press, Oxford, 1989, hlm. 133-135.

[3] Leon Duguit dalam Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, Op. Cit., hlm. 22-23.

[4] Lihat Donald P. Kommers, The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, Durham and London, Duke University Press, 1989, hlm. 1.

[5] Victor Ferreres Comella, “Is the European Model of Constitutional Review in Crisis”, paper presented for the 12th Annual Conference on ‘the Individual Vs. the State’, Central European University, Budapest, June 18-19, 2004, hlm. 4.

[6] Herman Schwartz, Loc.Cit.

[7] H. Hausmaninger, The Austrian Legal System, Wien, Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, 2003, hlm. 139.

[8] Trevor L. Brown & Charles R. Wise, “Constitutional Courts and Legislative-Executive Relations: The Case of Ukraine”, Political Science Quarterly, Vol. 119, No. 1, 1994, hlm. 155.

[9] I Dewa Gede Palguna, Constitutional Question: Latar Belakang dan Praktik Di Negara Lain Serta Kemungkinan Penerapannya Di Indonesia, Makalah Pada Seminar Nasional “Mekanisme Constitutional Question Sebagai Sarana Menjamin Supremasi Konstitusi” yang diselenggarakan oleh Pusat Pengkajian Konstitusi (PPK) Fakultas Hukum Universitas Brawijaya bekerjasama dengan Setjen dan Kepaniteraan MK RI di Malang, 21 November 2009, hlm. 3; lebih lanjut dapat dilihat dalam Durga Das Basu, Human Rights in Constitutional Law, Wadhwa and Company, New Delhi- Nagpur-Agra, 2003, khususnya hlm. 48-78 dan hlm. 107-135.

[10]  I Dewa Gede Palguna, Ibid., hlm. 4.

[11] Donald L. Horowitz, “Constitutional Courts: A Primer for Decision Makers” dalam Journal of Democracy, Volume 17, Number 4, October 2006, hlm. 126.