Putusan MK mengenai Pemilu Serentak

Seri 1: Pilihan dan Tafsir Konstitusional atas Penyelenggaran Pemilihan Umum

Undang-Undang Dasar Negara Republik 1945 (UUD NRI 1945) yang merupakan supreme law of the land telah membingkai sistem ketatanegaraan republik ini sedemikian rupa, termasuk Pemilihan Umum (Pemilu). Dewasa ini Pemilu didaulat sebagai sarana utama pengejawantahan kedaulatan rakyat oleh negara-negara demokrasi di dunia, tidak terkecuali Indonesia. Pemilihan umum dianggap sebagai lambang sekaligus tolok ukur demokrasi di suatu negara.[1] Oleh karenanya dapat dikatakan bahwa Pemilu merupakan syarat mutlak bagi negara demokrasi, yaitu untuk melaksanakan kedaulatan rakyat.[2] Demikian pentingnya pranata Pemilihan Umum dalam sebuah negara demokrasi, Konstitusi kita pun turut mengatur mekanisme “hajatan demokrasi” tersebut.

Pemilihan Umum diatur dalam Pasal 22E (Bab VIIB) UUD. Khusus mengenai Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden (Pilpres), selain diatur dalam Pasal 22E, diatur juga dalam Pasal 6A.

Berikut bunyi Pasal 22E ayat (1), ayat (2), dan ayat (6), serta Pasal 6A ayat (2)[3]:

Pasal 22E

Ayat (1)

Pemilihan umum dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali.***)[4]

Ayat (2)

Pemilihan umum diselenggarakan untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Presiden dan Wakil Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.***)

Ayat (6)

Ketentuan lebih lanjut tentang pemilihan umum diatur dengan undang-undang.***)

Pasal 6A

Ayat (2)

Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemilihan umum. ***)

Sebagaimana lazimnya dalam teori konstitusi, UUD hanya mengatur secara umum/pokok-pokoknya saja, sedangkan pengaturan yang lebih jelas dan rinci diatur lebih lanjut dengan undang-undang. Begitu pun halnya dengan persoalan Pemilu, Pasal 22E ayat (6) mendelegasikan kewenangan kepada Pembentuk UU (delegatie van wetgevingbevogheid) untuk mengaturnya lebih lanjut.

Sesuai perintah Pasal 22E ayat (6) UUD diatas, maka kemudian Pembentuk UU (DPR bersama Presiden) membentuk undang-undang yang mengatur Pemilihan Umum. Melalui pembentukan undang-undang tersebut, Pembentuk UU menuangkan dan menetapkan politik hukum penyelenggaraan Pemilu di Indonesia sebagai pelaksanaan amanat UUD.

Politik hukum yang dipilih oleh pembentuk undang-undang dalam rangka menerjemahkan dan mengelaborasi Pasal 22E dan Pasal 6A UUD ternyata ialah membagi dan memisahkan penyelenggaraan Pemilu menjadi dua, yaitu Pemilu untuk memilih Anggota DPR, DPD, dan DPRD (Pilleg) dan Pemilu untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden.

Politik hukum tersebut tercermin dan terbukti dengan (selalu) dibentuknya dua undang-undang Pemilu (UU Pilleg dan UU Pilpres) yang memisahkan penyelenggaraan Pilleg dan Pilpres.

Potret politik hukum itulah yang kemudian banyak dipersoalkan. Polemik penyelenggaran Pilleg dan Pilpres yang terpisah itu tidak hanya bergulir deras dalam forum-forum sosial dan ilmiah, melainkan juga dipersoalkan secara hukum melalui uji konstitusionalitas UU No. 42 Tahun 2008 (UU Pilpres), khususnya terhadap pasal-pasal yang menetapkan penyelenggaraan Pilpres setelah penyelenggaran Pilleg (terpisah).

Sejak Desember 2008, tercatat sudah ada 3 permohonan pengujian atas pasal-pasal UU Pilpres yang mengatur penyelenggaraan Pemilu secara terpisah (termasuk soal presidential thereshold)[5] yang diajukan oleh 3 pemohon. Permohonan-permohonan tersebut kemudian digabungkan perkaranya dan telah diputus oleh MK dengan Putusan No.51-52-59/PUU-VI/2008 tertanggal 18 Februari 2009 yang pada pokoknya adalah menolak permohonan pemohon.[6]

Dalam putusan tersebut MK menolak permohonan pemohon yang mempersoalkan Pemilu yang tidak serentak antara Pilleg dan Pilpres serta ketentuan ambang batas perolehan suara bagi Parpol atau gabungan Parpol untuk dapat mengusulkan Calon Presiden dan Wakil Presiden (presidential thereshold).[7]

Amar putusan yang menolak permohonan tersebut didasarkan atas pertimbangan hukum (ratio decidendi) yang pada pokoknya ialah sebagai berikut:

       1.      Mahkamah berpendapat bahwa pengalaman yang telah berjalan ialah Pemilu Presiden dilaksanakan setelah Pemilu DPR, DPD, dan DPRD. Pengalaman tersebut telah menjadi kebiasan (konvensi) dimana kebiasaan juga bisa menjadi hukum. Selain itu, karena Presiden dan/atau Wakil Presiden dilantik oleh MPR [Pasal 3 ayat (2) UUD 1945], maka Pemilu DPR dan DPD didahulukan untuk dapat dibentuk MPR. Lembaga inilah yang kemudian melantik Presiden dan Wakil Presiden, oleh karenanya harus dibentuk terlebih dahulu.

2.      Mahkamah dalam fungsinya sebagai pengawal konstitusi tidak mungkin untuk membatalkan undang-undang atau sebagian isinya, jikalau norma tersebut merupakan delegasi kewenangan terbuka yang dapat ditentukan sebagai legal policy oleh pembentuk Undang-Undang. Meskipun seandainya isi suatu undang-undang dinilai buruk, seperti halnya ketentuan presidential threshold, Mahkamah tetap tidak dapat membatalkannya, sebab yang dinilai buruk tidak selalu berarti inkonstitusional, kecuali kalau produk legal policy tersebut jelas-jelas melanggar moralitas, rasionalitas dan ketidakadilan yang intolerable.

Putusan MK atas pengujian UU Pilpres yang hanya berjarak 2 bulan sebelum hari pemungutan suara Pilleg 2009 tentu saja melegakan. Jadwal dan tahapan penyelenggaraan Pemilu 2009 yang sudah dan sedang berjalan tidak kacau balau karena MK menyatakan Pemilu terpisah tetap konstitusional.

Pemilhan Umum Tahun 2009 telah berjalan dan dilaksanan terpisah. Namun demikian Putusan MK No.51-52-59/PUU-VI/2008 ternyata tidak begitu saja dapat memuaskan semua pihak. Menjelang gelaran Pemilu 2014, UU Pilpres kembali dimohonkan pengujiannya, yakni mengenai konstitusionalitas penyelenggaraan Pemilu yang terpisah dan ketentuan presidential threshold, namun dengan batu uji dan dalil-dalil yang berbeda, sehingga mahkamah tidak menganggapnya sebagai ne bis in idem.

Permohonan tersebut dimohonkan oleh Efendi Gazali dan diregistrasi di MK tanggal 22 Januari 2013 dengan No. 14/PUU-XI/2013. Pasal-pasal yang diuji yaitu Pasal 3 ayat (5), Pasal 9, Pasal 12 ayat (1) dan (2), Pasal 14 ayat (2) dan Pasal 112 UU 42 Tahun 2008 terhadap Pasal  4 ayat (1), Pasal 6A ayat (2), Pasal 22E ayat (1) dan ayat (2), Pasal 27 ayat (1), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28H ayat (1), dan Pasal 33 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945.

Dalam permohonannya, Pemohon mengemukakan dalil-dalil (funamentum petendi) yang secara garis besarnya ialah sebagai berikut:

a.       Sistem Pemerintahan yang dianut UUD adalah sistem presidensial. Dalam sistem presidensial jabatan Presiden tidak bergantung pada dukungan legislatif. Karenanya tidak relevan mengaitkan dukungan Parpol kepada Presiden. Oleh sebab itu sebetulnya secara teoritis sistem presidensial tidak mengenal Pemilu yang terpisah antara Pilleg dan Pilpres, lebih-lebih mempersyaratkan presidential thereshold yang begitu tinggi untuk dapat mengusung Capres dan Cawapres;

b.      Menurut Teori Presidential Coattail Effect; dalam Pemilu serentak, pemilih cenderung memilih partai atau gabungan partai yang mengusung Capres pilihannya. Dengan demikian akan tercipta keselerasan antara kekuatan eksekutif dan kekuatan legislatif sehingga Pemilu serentak pun dapat menghasilkan pemerintahan yang kuat.

c.       Pemilu serentak lebih memungkinkan tercapainya political efficacy, yaitu kemampuan menentukan hasil politik, dimana Pemilih dapat menentukan akan memilih partai mana dan Capres mana, baik yang sama antara Capres dan partai pengusungnya (straight ticket) maupun beda antara Capres dan partai politik yang dipilihnya (split ticket). Hal mana sulit terjadi dalam Pemilu terpisah karena belum tentu Capres pilihannya dapat menjadi peserta Pilpres karena mungkin partainya tidak memenuhi presedential thereshold;

d.     Bahwa dalam pelbagai penelitian telah terbukti bahwa Pemilu serentak dapat lebih menjamin efisiensi dan efektivitas, baik dari segi anggaran maupun persentase penggunaan hak pilih serta konstelasi politik yang terbangun setelahnya;

e.       Pemilu serentak dapat menghemat anggaran negara, karena semakin banyak penyelenggaraan Pemilu maka semakin banyak biaya yang dikeluarkan, utamanya gaji/honor penyelenggara Pemilu yang porsinya lebih dari 65% dari seluruh anggaran Pemilu;

f.       Berdasarkan perhitungan Komisioner KPU Ferry Kurnia Rizkyansyah, jika Pilpres dan Pilleg dilakukan serentak maka terjadi efisiensi dan efektivitas setidaknya dalam 7 hal;

1)        Pemutakhiran data pemilih (tidak perlu dua kali kecuali terjadi Pilpres putaran kedua);

2)        Sosialisasi;

3)        Perlengkapan TPS;

4)        Distribusi logistik;

5)        Perjalanan dinas;

6)        Honararium (65% dari total anggaran Pemilu); dan

7)        Uang lembur.

Dengan penyelenggaraan Pilleg dan Pilpres yang serentak, anggaran untuk Pemilu dapat dihemat antara Rp. 5-10 Triliun.

g.      Melalui penelusuran sejarah perubahan ketiga UUD 1945 dalam upaya menggali maksud ketentuan Penyelenggaraan Pemilu dalam Pasal 6A ayat (2) dan Pasal 23E ayat (1) dan (2), ditemukan fakta bahwa memang kehendak perumus amandemen UUD melalui PAH I BP MPR ialah agar Pemilu dilaksanakan secara serentak (Pilleg dan Pilpres). Bahkan dalam risalah sidang PAH I tersebut muncul kata-kata “Pemilu serentak” dan “Pemilu 5 kotak (kotak DPR, DPD, Presiden dan Wapres, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota).

Dalam permohonannya, Pemohon meminta prioritas kepada MK untuk memeriksa dan mengadili perkara tersebut dalam waktu yang tidak terlalu lama agar pelaksanaan Pemilu 2014 mendapat kepastian hukum.

Setelah melalui pemeriksaan persidangan dari tanggal 6 Februari 2013 – 20 Maret 2013, seluruh proses persidangan dinyatakan selesai. Selanjutnya hakim konstitusi mengadakan Rapat Permusyawaratan Hakim (RPH) guna memutus perkara tersebut.

Dalam Putusannya No. 14/PUU-XI/2013 yang diucapkan Kamis tanggal 23 Januari 2014, MK mengabulkan Permohonan Pemohon untuk sebagaian. Yang dikabulkan ialah terkait permohonan untuk menyelenggarakan Pemilu serentak. Sedangkan yang tidak dikabulkan ialah permohonan pengujian Pasal 9 yang mengatur presidential threshold, dengan alasan bahwa hal tersebut merupakan legal policy yang diberikan/didelegasikan oleh UUD (Pasal 22E ayat [6]) kepada pembentuk undang-undang untuk mengatur tata cara pelaksanaan Pilpres, oleh karenanya MK tidak mempunyai kewenangan untuk mengadili legal policy tersebut.

Sebelum sampai pada amar atau diktum putusan, tentu saja ada pertimbangan hukum yang merupakan ratio decidendi (latar belakang lahirnya suatu putusan) atas lahirnya suatu amar putusan. Dalam pertimbangan hukum yang kemudian menjadi dasar dikabulkannya permohonan pemohon mengenai Pemilu serentak, MK mendasarkannya pada tiga pertimbangan pokok, yaitu:

1.      kaitan antara sistem pemilihan dan sistem pemerintahan presidensial;

2.      original intent dari pembentuk UUD 1945; dan

3.      efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemilihan umum, serta hak warga negara untuk memilih secara cerdas.

Terhadap pertimbangan pertama, pada pokoknya MK menyatakan bahwa tidak terdapat kaitan/relevansi antara Pemilu yang diadakan terpisah dengan sistem presidensial. Dalam sistem Presidensial, jabatan dan keberlangsungan pemerintahan yang dipimpin Presiden tidak tergantung dari dukungan parlemen sebagaimana halnya dalam sistem parlementer. Oleh karena itu, norma hukum yang memisahkan pelaksanaan Pileg dan Pilpres telah nyata tidak sesuai dengan semangat yang dikandung oleh UUD 1945 dan tidak sesuai dengan makna pemilihan umum yang dimaksud oleh UUD 1945, khususnya dalam Pasal 22E ayat (1) UUD 1945.

Terhadap pertimbangan kedua, pada pokoknya MK menyatakan bahwa makna asli yang dikehendaki oleh para perumus perubahan UUD 1945 ialah penyelenggaraan Pilpres yang dilakukan serentak dengan Pilleg. Hal tersebut dapat diketahui melalui penelusuran risalah sidang dan keterangan PAH I BP MPR pada sidang tahunan MPR tahun 2001. Pada saat itu muncul gambaran teknis dari para perumus bahwa penyelenggaraan Pemilu akan dilakukan “serentak”, “Pemilu 5 kotak (DPR, DPD, Presiden dan Wapres, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/kota).”[8]  Dengan demikian, berdasarkan penelusuran terhadap original intent dari perumus perubahan UUD, telah terdapat gambaran visioner mengenai mekanisme penyelenggaraan Pilpres, bahwa Pilpres diselenggarakan secara bersamaan dengan Pilleg.

Terhadap pertimbangan ketiga, pada prinsipnya MK menegaskan bahwa Pemilu serantak memang akan lebih efisien sehingga akan menghemat uang negara sebagaimana yang didalilkan Pemohon.

Melalui pertimbangan hukum diatas, sampailah MK pada amar putusan yang mengabulkan permohonan Pemohon untuk sebagaian, yang pada intinya mengabulkan Permohonan Pemilu Serentak dan Menolak menghapus Presidential Thereshold. Namun demikian ada yang menarik sekaligus kontroversial dalam amar putusan tersebut, dimana putusan mengenai Pemilu serentak sebagaimana dimaksud diatas diberlakukan untuk penyelenggaraan Pemilu 2019 dan Pemilu-Pemilu seterusnya. Artinya, walaupun permohonan Pemilu Serentak dikabulkan oleh MK, namun penyelenggaraannya baru dapat dilakukan pada Pemilu 2019 mendatang.

---

[1] Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Edisi Revisi Cet. Kedua, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2010, hlm. 461.

[2] Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2009, hlm. 417.

[3] Pasal-pasal dan ayat itulah yang menjadi batu uji atas pokok persoalan dalam permohonan Pengujian Undang-Undang (PUU) No. 42 Tahun 2008 tentang Pilpres.

[4] ***) Menunjukan Hasil Perubahan UUD 1945 yang ketiga (Tahun 2001).

[5] Presidential Thereshold adalah ambang batas suara Parpol atau gabungan Parpol untuk dapat mengusung Capres dan Cawapres dalam Pilpres. Berdasarkan Pasal 9 UU Pilpres, ambang batas tersebut ialah paling sedikit 20% (dua puluh persen) dari jumlah kursi DPR atau 25% (dua puluh lima persen) dari suara sah nasional dalam Pemilu anggota DPR.

[6] Lihat dalam register perkara dan putusan MK di situs http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/, diakses tanggal 28 Januari 2014.

[7] Terdapat Dissenting Opinion (pendapat berbeda) dalam Putusan 51-52-59/PUU-VI/2008 dari 3 hakim konstitusi; Abdul Mukhtie Fajar, Maruarar Siahaan, dan M. Akil Mochtar.

[8] Vide Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002, Buku V Pemilihan Umum (2010), halaman 602 yang mengutip Risalah Komisi A ke-2 Sidang Majelis pada Sidang Tahunan MPR 2001, tanggal 5 November 2001.

Kewenangan DPD dalam Penyusunan Prolegnas Pasca Putusan MK

      Sebelum adanya Putusan MK No. 92/PUU-X/2012 mengenai kewenangan DPD dalam pembentukan UU, wewenang dan keterlibatan DPD dalam pembentukan undang-undang sangat terbatas dan sumir. Persoalan tersebut terjadi oleh karena pengaturan fungsi legislasi DPD dalam UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3) dinilai mereduksi fungsi legislasi DPD sebagaimana diberikan oleh Pasal 22D UUD NRI Tahun 1945.

           Jika dibandingkan dengan DPR sebagai mitranya dalam melaksanakan dan mengemban fungsi legislasi, fungsi legislasi yang dimiliki oleh DPD amatlah terbatas. Fungsli legislasi DPD hanya terbatas pada empat hal, yaitu:

1.       Mengajukan RUU tertentu;

2.       Ikut membahas RUU tertentu;

3.    Memberikan pertimbangan atas RUU tentang APBN serta RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama; dan

4.  Melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU yang menjadi lingkup kewenangannya sebagaimana dimaksud diatas.

            Dalam pada itu Saldi Isra mengomentari bahwa hak legislasi DPD begitu terbatas dan sangat tergantung kepada DPR, sehingga fungsi legislasi hanya menjadi monopoli DPR. Dalam pandangan yang serupa dalam menyoroti fungi dan wewenang “mini” DPD, HAS Natabaya menyebut DPD dengan istilah pembentuk undang-undang serta mini (kleine mede wetgever).

          Kewenangan konstitusional yang terbatas itu diperparah karena pada pelaksanaannya, peran dan keterlibatan DPD dalam menjalankan fungsi legislasinya “dikebiri” sedemikian rupa oleh ketentuan UU No. 27 Tahun 2009 tentang MD3 dan UU No. 12 Tahun tentang P3, dimana dalam pembentukan undang-undang tertentu yang menjadi wewenang DPD berdasarkan pasal 22D ayat (1) dan (2) UUD, DPD tidak dilibatkan sebagaimana yang seharusnya menurut UUD NRI Tahun 1945.

            Oleh karenanya tidak mengherankan apabila kemudian Stephen Sherlock dalam penelitiannya mengenai DPD menyatakan bahwa kewenangan konsitusional dan praktik legislasi yang dimiliki DPD tidak lazim dalam praktik lembaga perwakilan rakyat dengan sistem bikameral karena merupakan kombinasi dari lembaga yang kewenangannya terbatas dengan legitimasi yang tinggi (represent the odd combination of limited powers and high legitimacy). Lebih lanjut Stephen Sherlock mengatakan bahwa kombinasi tersebut tidak ditemukan dalam praktik sistem bikameral manapun di dunia.

          Kewenangan konstitusional DPD yang terbatas itu ternyata pada tataran yuridis formalnya (UU) masih juga direduksi oleh ketentuan UU MD3 dan UU P3 sehingga menyebabkan DPD semakin terbatas ruang geraknya dalam melaksanakan fungsi legislasinya. Oleh sebab itu pada Sidang Paripurna DPD tertanggal 5 April 2012, DPD memutuskan untuk mengajukan uji materi (judicial review) ke MK. Uji materi itu dilakukan terhadap sejumlah pasal UU MD3 dan UU P3 yang dianggap mereduksi dan menjadi penyebab terhalangnya kesempatan DPD untuk melaksanakan fungsi legislasinya sebagaimana yang diamanatkan oleh UUD NRI Tahun 1945.

             Dalam uji materi tersebut, secara garis besarnya DPD memohon pengujian terhadap sejumlah pasal UU MD3 dan UU P3 yang berkenaan dengan pengajuan RUU dan pembahasa RUU yang dianggap oleh pemohon (DPD) mereduksi kewenangan DPD sebagaimana yang diberikan oleh Pasal pasal 22D ayat (1) dan ayat (2) serta pasal 20 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945.

         Namun perlu ditegaskan oleh penulis bahwa karena tulisan ini berfokus pada pembahasan mengenai Prolegnas, maka yang akan menjadi domain pembahasan dan analisis daripada permohonan judicial review dan putusannya, dibatasi hanya yang menyangkut Prolegnas, yaitu sepanjang mengenai hak DPD dalam mengajukan usul RUU prioritas tertentu dan keterlibatannya dalam penyusunan Prolegnas.

       Putusan MK No. 92/PUU-X/2012

                 Kesepakatan untuk mengajukan permohonan judicial review atas sejumlah pasal UU MD3 dan UU P3 sepanjang yang menyangkut wewenang DPD dalam pengajuan dan pembahasan RUU tertentu diputuskan dalam Rapat Paripurna DPD 5 April 2012.

                 Dalam keputusannya tersebut, DPD menunjuk pimpinan DPD untuk mewakili DPD dalam permohonan judicial review kepada Mahkamah Konstitusi. Kemudian pada tanggal 14 Mei 2012 pimpinan DPD menyerahkan kuasanya kepada kuasa hukum DR. Todung Mulya Lubis dkk, untuk mengajukan permohonan judicial review kepada MK. Berselang empat bulan, yaitu pada tanggal 14 September 2012, kuasa hukum DPD mengajukan berkas permohonan pengujian undang-undang secara resmi kepada kepaniteraan MK dan dicatat dalam buku registrasi perkara konstitusi dengan nomor 92/PUU-X/2012.

                 Di dalam Posita, pada pokoknya pemohon (DPD) mendalilkan bahwa berlakunya pasal-pasal UU P3 yang menyangkut penyusunan Prolegnas telah meniadakan kewenangan pemohon untuk dapat mengajukan RUU, baik di dalam Prolegnas maupun di luar Prolegnas. Berikut ini adalah pasal-pasal UU No. 12 Tahun 2012 yang dimaksud:

                 Pasal 18 huruf g:

       “Dalam penyusunan Prolegnas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 16, penyusunan daftar Rancangan Undang- Undang didasarkan atas:

                 g. Rencana kerja Pemerintah dan rencana strategis DPR.”

                 Pasal 20 ayat (1):

       “Penyusunan Prolegnas dilaksanakan oleh DPR dan Pemerintah.”

                 Pasal 21 ayat (1):

       “Penyusunan Prolegnas antara DPR dan Pemerintah dikoordinasikan oleh DPR melalui alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi.”

                 Pasal 22 ayat (1):

       “Hasil penyusunan Prolegnas antara DPR dan Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 21 ayat (1) disepakati menjadi Prolegnas dan ditetapkan dalam Rapat Paripurna DPR.”

                 Pasal 23 ayat (2):

       “Dalam keadaan tertentu, DPR atau Presiden dapat mengajukan Rancangan Undang-Undang di luar Prolegnas mencakup: …”

Akibatnya berlakunya pasal-pasal tersebut, DPD tidak dapat mengajukan RUU baik melalui penyusunan Prolegnas di awal masa keanggotaan DPR untuk Prolegnas jangka menengah dan di setiap akhir tahun untuk Prolegnas tahunan, maupun melalui pengajuan RUU diluar Prolegnas sebagaimana dimungkinkan oleh pasal 23 ayat (2) UU P3.

       Semua ketentuan pasal-pasal UU P3 yang mengatur mengenai penyusunan Prolegnas sebagaimana disebutkan diatas, telah menutup akses dan wewenang DPD untuk dapat mengajukan RUU yang menjadi kewenangannya untuk masuk dalam Prolegnas. Adapun satu-satunya ruang yang bisa dimanfaatkan bagi DPD untuk mengusulkan RUU prioritas dari DPD dalam Prolegnas ialah dengan mengajukan/mengusulkannya kepada DPR sebagai bagian dari proses penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR. Oleh karena sifatnya hanya berupa usulan dan itu pun dalam posisi yang sejajar atau disamakan dengan alat perlengkapan DPR seperti fraksi, komisi, dan anggota, maka nasib RUU usulan DPD itu sangat tergantung kepada “prerogratif” DPR, apakah akan diteruskan menjadi RUU Prioritas dari DPR untuk dikoordinasikan dengan Pemerintah atau tidak.

          Begitu pun dengan mekanisme pengajuan RUU di luar Prolegnas, DPD tidak diberikan wewenang untuk mengajukan RUU di luar Prolegnas. Karena berdasarkan pasal 23 ayat (2) UU P3, hanya DPR dan Pemerintah yang dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas. Demikian juga pembahasan dan persetujuan atas RUU di luar Prolegnas tersebut, hanya dilaksanakan antara Baleg dan Menkum dan HAM.

               Dengan rumusan yang demikian itu, nyatalah kekacauan derivasi nilai-nilai konstitusi dalam pasal-pasal tersebut karena telah secara sistematis mereduksi bahkan meniadakan kewenangan DPD untuk menyusun Prolegnas sebagai bagian dari kewenangan konstitusionalnya menurut pasal 22D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, yaitu wewenang untuk dapat mengajukan RUU tertentu.

             Implikasi dari ketiadaan akses DPD dalam penyusunan Prolegnas tentu sangat fatal. Mengapa ? karena menurut UU No. 12 Tahun 2011 (UU P3), setiap pembentukan undang-undang harus direncanakan terlebih dahulu di dalam Prolegnas. Hanya melalui Prolegnas-lah suatu RUU dapat diproses menjadi undang-undang. Dengan perkataan lain, Prolegnas menjadi satu-satunya pintu (syarat) bagi setiap RUU yang akan dibahas bersama oleh pembentuk undang-undang (wetgever). Selama tidak termuat/terdaftar dalam Prolegnas maka RUU tersebut tidak dapat diproses dan diwujudkan menjadi undang-undang.

             Dengan ketiadaan wewenang DPD untuk mengajukan usul RUU prioritas dan ikut menyusun Prolegnas, maka adalah fakta yang tidak terbantahkan bahwa akan lumpuhlah hak DPD untuk dapat mengajukan RUU tertentu dan membahas serta mengawalnya sampai menjadi undang-undang.

  Pemohon mengemukakan bahwa DPD tidak mempunyai kekuatan untuk mengusulkan/merencanakan pembentukan UU dalam Prolegnas. Faktanya, dari 247 RUU Prolegnas 2010-2014, tidak satu pun yang berasal dari usul DPD. Begitupun untuk Prolegnas tahunan, tidak ada satu pun RUU usul DPD. Padahal sejak tahun 2010, DPD selalu mengajukan usul RUU untuk Prolegnas.

            Namun selama ini, tidak ada kejelasan terhadap RUU yang telah diajukan oleh Pemohon, baik mengenai pembahasan maupun hasilnya. Ada beberapa RUU yang tiba-tiba berubah judulnya, namun isinya sebagian besar berasal dari RUU yang disampaikan oleh Pemohon tanpa disertai pembahasan dengan Pemohon. Sebagian besar RUU yang lainnya tidak ada tindak lanjutnya.

        Dengan demikian, ketentuan-ketentuan dalam UU P3 tersebut jelas tidak sesuai dengan semangat pembentukan Pemohon dalam UUD 1945 sehingga harus dinyatakan bertentangan dengan Pasal 22D ayat (1) UUD 1945.

        Pada bagian Petitum, Pemohon memohon kepada MK untuk memberikan kepastian atas kewenangan konstitusional Pemohon dalam bidang legislasi untuk terlibat penuh dalam penyusunan Prolegnas seperti halnya Presiden dan DPR.

        Isi petitum (permohonan) dari pemohon kepada MK pada pokoknya ialah meminta MK membatalkan seluruh ketentuan (pasal atau ayat atau bagian) UU No. 12 Tahun 2011 dan UU No. 27 Tahun 2009 yang mengakut kewenangan DPD dalam pembentukan undang-undang sepanjang tidak dimaknai adanya keterlibatan dan kewenangan DPD di dalamnya.

            Setelah melalui proses pemeriksaan persidangan di MK, akhirnya pada tanggal 27 Maret 2013, MK menggelar Sidang Pleno Terbuka untuk umum dan membacakan putusannya.

             Sebelum sampai pada amar putusannya, MK mengemukakan pertimbangan hukum (legal opinion) atas permohonan pemohon dan fakta-fakta persidangan.

            Dalam pendapatnya (legal opinion) mengenai keterlibatan DPD dalam penyusunan Prolegnas, Mahkamah berpendapat:

       “Bahwa Pemohon mendalilkan, Pasal 18 huruf g, Pasal 20 ayat (1), Pasal 21 ayat (1) dan ayat (3), Pasal 22 ayat (1) dan Pasal 23 ayat (2) UU 12/2011 telah meniadakan kewenangan Pemohon untuk dapat mengajukan RUU, baik di dalam maupun di luar Program Legislasi Nasional (Prolegnas);

       Terhadap dalil Pemohon tersebut, menurut Mahkamah, keikutsertaan dan keterlibatan DPD dalam penyusunan Prolegnas seharusnya merupakan konsekuensi dari norma Pasal 22D ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan, “Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.” Penyusunan Prolegnas sebagai instrumen perencanaan program pembentukan Undang- Undang merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari hak dan/atau kewenangan untuk mengajukan RUU yang dimiliki DPD. Berdasarkan Pasal 16 dan Pasal 17 UU 12/2011, perencanaan penyusunan Undang-Undang dilakukan dalam Prolegnas yang merupakan skala prioritas program pembentukan Undang-Undang dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional. Dengan demikian, RUU yang tidak masuk dalam Prolegnas tidak menjadi prioritas untuk dibahas. Apabila DPD tidak terlibat atau tidak ikut serta menentukan Prolegnas, maka sangat mungkin DPD tidak dapat melaksanakan wewenangnya untuk mengajukan RUU sebagaimana dimaksud Pasal 22D ayat (1) UUD 1945, karena dapat saja RUU tersebut tidak menjadi prioritas sehingga tidak akan dibahas.”

       Berdasarkan pertimbangan tersebut, menurut Mahkamah, norma undang-undang yang tidak melibatkan DPD dalam penyusunan Prolegnas telah mereduksi kewenangan DPD yang ditentukan oleh UUD 1945. Dengan demikian permohonan Pemohon beralasan menurut hukum.”

                 Bertolak dari pendapat (legal opinion) tersebut maka kemudian sampailah mahkamah pada amar putusannya. Dalam amar putusannya, mahkamah mengabulkan permohonan pemohon untuk sebagian, yaitu mengabulkan permohonan pemohon sepanjang mengenai wewenang pemohon untuk mengajukan RUU tertentu dan ikut membahasnya sampai pada tahap sebelum pengambilan persetujuan bersama. Sedangkan yang tidak dikabulkan adalah permohonan pemohon untuk ikut dalam persetujuan bersama atas RUU tertentu.

       Namun demikian, putusan mahkamah untuk permohonan pemohon yang menyangkut keterlibatan DPD dalam penyusunan Prolegnas, dikabulkan untuk seluruhnya. Hal tersebut dapat dilihat dari Amar Putusan Mahkamah sebagai berikut:

       Menyatakan:

         “Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234), yaitu:

a.    Pasal 18 huruf g bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai, “rencana kerja pemerintah, rencana strategis DPR, dan rencana strategis DPD”

b.    Pasal 20 ayat (1) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai, “penyusunan Program Legislasi Nasional dilaksanakan oleh DPR, DPD, dan Pemerintah”;

c.    Pasal 21 ayat (1) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai, “penyusunan Prolegnas antara DPR, DPD, dan Pemerintah dikoordinasikan oleh DPR melalui alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi”;

d.   Pasal 22 ayat (1) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai, “hasil penyusunan Prolegnas antara DPR, DPD, dan Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 21 ayat (1) disepakati menjadi Prolegnas dan ditetapkan dalam Rapat Paripurna DPR”;

e.    Pasal 23 ayat (2) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai, “dalam keadaan tertentu, DPR, DPD, atau Presiden dapat mengajukan Rancangan Undang-Undang di luar Prolegnas mencakup:

a)        untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana alam; dan

b)  keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu Rancangan Undang-Undang yang dapat disetujui bersama oleh alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi dan menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum;”

              Putusan MK tersebut praktis menimbulkan implikasi yang luas dan mendasar dalam bidang legislasi, tepatnya pembentukan undang-undang. Putusan tersebut pada prinsipnya hendak mengembalikan wewenang DPD yang selama ini direduksi oleh berlakunya pasal-pasal yang dibatalkan (secara bersyarat) agar sesuai dan tidak keluar daripada ketentuan pasal 22D ayat (1) dan ayat (2) UUD NRI Tahun 1945. Singkatnya Mahkamah Konstitusi sebagai the sole intrepreter of the constitution hendak mengembalikan wewenang dan kedudukan DPD kepada tempat yang seharusnya berdasarkan amanat pasal 22D ayat (1) dan ayat (2) UUD NRI Tahun 1945.

          Dalam hubunganya dengan Prolegnas, putusan MK tersebut sudah pasti menimbulkan implikasi dalam hal penyusunan dan penetapan Prolegnas karena salah satu materi muatan pasal-pasal yang dibatalkan oleh MK adalah yang mengatur mengenai Prolegnas.

             Dalam amar putusannya, MK menyatakan inkonstitusional bersyarat atas sejumlah pasal yang menjadi dasar hukum penyusunan dan penetapan Prolegnas. Yang dimaksud inkonstitusional bersyarat dalam putusan tersebut ialah menyatakan bertentangan dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat (membatalkan) atas pasal-pasal yang mengatur mengenai Prolegnas, sepanjang tidak dimaknai adanya peran dan keterlibatan DPD dalam penyusunan dan penetapan Prolegnas untuk RUU tertentu.   Secara a contrario berarti putusan itu menyatakan pasal-pasal tersebut tetap konstitusional apabila DPD dilibatkan dalam penyusunan dan penetapan RUU tertentu.

             Putusan MK tersebut menimbulkan implikasi sekaligus konsekuensi bagi pembentuk undang-undang (wetgever) untuk menyesuaikan peraturan yang mengatur penyusunan Prolegnas agar sesuai dengan putusan tersebut. Artinya, pembentuk undang-undang harus menata ulang (redesign) ketentuan penyusunan Prolegnas sebagaimana yang telah dibatalkan oleh MK agar sesuai dengan UUD NRI Tahun 1945, dimana DPD harus dilibatkan dan diberikan wewenang untuk menyusun Prolegnas bersama DPR dan Pemerintah dalam derajat kedudukan yang seimbang, tidak lagi ditempatkan secara sub ordinat dibawah DPR.

---