Mahkamah Konstitusi Jerman (Bundesverfassungsgericht)

Sejarah Kelahiran dan Kedudukan MK Jerman

Pembentukan Mahkamah Konstitusi Jerman (Bundesverfassung gericht) tahun 1949 merupakan bagian dari reformasi total pasca kehancuran negara tersebut akibat Perang Dunia ke 2. Pembentukannya tidak bisa dilepaskan dari latar belakang situasi yang ada pada saat itu dimana muncul keinginan yang kuat dari rakyat Jerman untuk mendirikan negara demokratik konstitusional setelah sebelumnya dibelenggu oleh rezim totaliter Nazi. Tujuannya ialah untuk memastikan agar di masa mendatang, tidak akan ada lagi pemerintahan totaliter atau fasis di Jerman seperti yang terjadi pada masa lalu dibawah pimpinan Adolf Hitler.^[1] Mengenai hal ini Michaela Hailbronner mengatakan bahwa:

“The German Constitutional Court draws its considerable strength from the reaction to the German Nazi past: Because the Nazis abused rights and had been elected by the people, the argument runs, it was necessary to create a strong Court to guard these rights in the future.”^[2]

Pembentukan MK Jerman dituangkan dalam Basic Law 1949 (Grundgesetz). Mahkamah Konstitusi Jerman berkedudukan di Kalsruhe, sebuah kota yang disebut-sebut sebagai ibu kotanya hukum, karena di kota itulah pengadilan-pengadilan tinggi dan Mahkamah Agung Jerman berkedudukan.^[3]

Sebetulnya, jauh sebelum terbentuknya MK Jerman pada tahun 1949, di Jerman telah dibentuk semacam Peradilan Negara (State Adjudication) pada era Konfederasi tahun 1815 yang fungsinya mirip dengan Mahkamah Konstitusi. Ide pembentukan Peradilan Negara itu sendiri dilatarbelakangi oleh kebutuhan untuk menangani sengketa kewenangan antar negara bagian yang ada dibawah Konfederasi Jerman 1815.^[4]

Jadi kompetensi Peradilan Negara ini ialah menyelesaikan sengketa kewenangan antar negara bagian yang bernaung di bawah Konfederasi Jerman yang ketika itu berjumlah 36 negara bagian.^[5] Peradilan ini lah yang dapat dikatakan sebagai cikal bakal dari MK Jerman yang kita kenal sekarang ini.

Sayangnya, di dalam perjalanannya, Peradilan Negara ini tidak berhasil menunjukan eksistensi dan supremasinya. Hal tersebut disebabkan karena pada waktu itu ide konstitusionalisme dan persoalan HAM tidak mendapat perhatian serius di Jerman.^[6]

Perkembangan ketatanegaraan Jerman memasuki babak baru pada saat terbentuknya Konstitusi Weimar 11 Agustus 1919. Konstitusi yang dibuat setahun setelah kekalahan Jerman pada Perang Dunia ke 1 itu secara resmi mengganti bentuk pemerintahan Jerman dari yang semula berbentuk Kekaisaran (sejak tahun 1871-1918) menjadi Republik (1919-1933).^[7]

Melalui Konstitusi Weimar dibentuklah sebuah organ bernama Staatsgerichtshof/Reichgerichtshof. Organ ini disebut-sebut sebagai embrio dari MK Jerman.^[8] Organ tersebut memiliki wewenang untuk menyelesaikan sengketa antara pemerintah federal/pusat dengan negara bagian serta sengketa yang terjadi diantara negara-negara bagian itu sendiri. Akan tetapi sayangnya mekanisme perlindungan HAM dan judicial review pada periode ini kurang berkembang karena dianggap bertentangan dengan teori konstitusional yang berlaku pada saat itu, yakni teori supremasi parlemen.^[9]

Pada periode Konstitusi Weimar (1919-1933), Reichgerichtshof dan lembaga judicial review lebih banyak dilingkupi aneka kontroversi daripada prestasi. Akibatnya, Reichgerichtshof oleh banyak kalangan (salah satunya Carl Schmitt), dinilai telah gagal menjalankan tugas sebagai pengawal konstitusi (the guardian of the constitution).^[10]

Pengalaman yang kurang menggembirakan berupa kegagalan demi kegagalan dalam merancang Peradilan Negara yang akan difungsikan sebagai pelindung konstitusi ternyata menjadi pelajaran yang berharga bagi bangsa Jerman di kemudian hari untuk menemukan bentuk yang ideal dari peradilan yang dimaksud.

Harapan untuk membentuk peradilan konstitusi yang solid dan efektif menemui titik terang seiring dengan berakhirnya Perang Dunia ke 2. Sesaat setelah berakhirnya perang, para ahli hukum tata negara Jerman berusaha merancang kembali bangunan peradilan (konstitusi) yang ideal sebagai bagian dari reformasi total di Jerman pasca Perang Dunia ke 2. Diantara ahli hukum itu terdapat tiga nama penting yang besar pengaruhnya dalam menggagas pembentukan MK Jerman sebagai institusi peradilan yang mandiri dan terpisah dari MA. Mereka adalah Richrad Thoma, Gerhard Anschutz, dan Gustav Radbruch.

Menurut mereka, tugas dan kewajiban untuk menyelesaikan perkara-perkara konstitusional seyogianya dilaksanakan oleh MK, bukan peradilan biasa yang berpuncak pada MA seperti model Amerika.^[11]

Upaya untuk membentuk MK Jerman menjadi semakin konkret manakala diadakan rapat dalam rangka menyusun Konstitusi Jerman yang dikenal dengan istilah “Rapat Besar Konstitusi” pada tahun 1948 di Herrenchiemsee.^[12] Semangat pembentukan MK Jerman dalam rapat tersebut nampaknya sudah tidak terbendung lagi. Rapat tersebut telah berhasil menetapkan substansi-substansi penting bagi Konstitusi (Basic Law) yang akan disahkan dikemudian hari.

Salah satu substansi penting yang berhasil disepakati dalam rapat tersebut ialah mengenai perlunya pembentukan Mahkamah Konstitusi Jerman, lengkap dengan kewenangannya yang luas dan lebih kuat dari Staatsgerichtshof pada masa yang lalu. Sehingga lembaga tersebut diharapkan dapat menjadi garda terdepan dalam menjamin tegaknya konstitusi dan perlindungan HAM di Jerman.^[13]

Dalam tulisan Martin Borowski yang salah satu bagiannya mengulas sejarah singkat penyusunan Konstitusi Jerman 1949, diceritakan bahwa:

The conference—whose participants’ expertise is an established fact—worked up a draft of a constitution as a guideline for the deliberations that would follow. They succeeded in setting down many of the fundamentals of the forthcoming constitution. The draft of the Herrenchiemsee Conference (HChE) comprises, in section viii, arts. 97 to 100, an independent section respecting the Federal Constitutional Court; ..... the Herrenchiemsee Conference emphasizes that the powers of the constitutional court, by comparison with those of the Staatsgerichtshof of the Weimar Constitution, ought to be enlarged. In this way, the new constitution could become the “real guardian of the constitution.”^[14]

Akhirnya, melalui pengesahan Basic Law pada tanggal 23 Mei 1949, lahirlah sebuah institusi peradilan baru di Jerman yang dirancang untuk menangani perkara-perkara konstitusional yang bernama “Bundesverfassungsgericht” atau yang kita kenal dengan sebutan Mahkamah Konstitusi Jerman.

Dalam pergaulan dan pembicaraan tentang Mahkamah Konstitusi di dunia, MK Jerman menempati kedudukan yang sangat terhormat. Hal ini disebabkan karena luasnya kewenangan konstitusional yang dimiliki oleh MK Jerman sebagai pengawal Konstitusi di negaranya (grundgesetz). Disamping itu, pada kenyataannya MK Jerman juga mampu melaksanakan tugas dan kewenangannya yang luas itu dengan sangat baik sehingga semakin mengukuhkan kedudukannya sebagai organ federal yang sangat dihormati dan disegani, tidak hanya di Jerman melainkan juga di dunia.^[15]

Luasnya kewenangan yang dimiliki MK Jerman bersumber dari Konstitusi dan juga undang-undang yang mengatur tentang MK Jerman. Salah satu faktor yang menyebabkan luas dan fleksibelnya kewenangan MK Jerman ialah karena Konstitusi Jerman, tepatnya Pasal 93 ayat (2), mengizinkan adanya penambahan kewenangan MK Jerman melalui undang-undang (UU tentang Mahkamah Konstitusi).^[16] Hal mana merupakan suatu ketentuan yang sangat bertolak belakang dengan rumusan kewenangan MK Indonesia yang secara limitatif sudah ditentukan dan dibatasi oleh UUD 1945, tepatnya oleh Pasal 24 C.

Sebagai sebuah negara federal, selain memiliki Mahkamah Konstitusi di tingkat pusat (Bundesverfassungsgericht), tiap-tiap negara bagian di Jerman yang jumlahnya 16^[17] juga memiliki MK negara bagiannya masing-masing.^[18]

Meski antara satu MK negara bagian dengan MK negara bagian lainnya memiliki kewenangan yang berbeda-beda, namun secara umum dapat dikatakan bahwa fungsi MK negara bagian itu ialah untuk menyelesaikan perkara-perkara konstitusional di level regional/negara bagian dengan mengacu pada konstitusi negara bagiannya masing-masing. Dengan kata lain, fungsi MK negara bagian ini ialah untuk mempertahankan konstitusi negara bagiannya masing-masing dari segala bentuk pelanggaran.

Diantara beragam kewenangan yang dimiliki oleh masing-masing MK Negara Bagian itu, kewenangan pengujian konstitusional (abstract dan concrete review) dan kewenangan penyelesaian sengketa Pemilu (di tingkat negara bagian) merupakan dua kewenangan yang paling umum dan dimiliki oleh semua MK negara bagian di Jerman.^[19]

Ruang lingkup kekuasaan atau kompetensi relatif dari MK negara bagian ini tentu saja terbatas hanya pada wilayah negara bagiannya saja.

Dalam kaitannya dengan MK Federal Jerman, dapat dipastikan bahwa tidak ada hubungan struktural atau hierarkis antara MK Federal dengan MK negara bagian. Artinya, MK negara bagian bukan lah cabang dari MK Federal.^[20] Yurisdiksi Mahkamah Konstitusi Federal ialah menangani perkara-perkara konstitusional ditingkat federal dengan menggunakan Konstitusi Federal sebagai landasannya, sementara MK negara bagian menangani perkara-perkara konstitusional ditingkat regional/negara bagian dengan menggunakan Konstitusi Negara Bagian sebagai landasannya.^[21]

Mungkin satu-satunya hubungan antara MK Federal dengan MK negara bagian adalah hubungan dalam perpsektif struktur ketatanegaraan yang menimbulkan konsekuensi bahwa segala Putusan MK Federal mengikat MK negara bagian. Sebab dalam struktur ketatanegaraan Jerman, kedudukan MK Federal Jerman lebih tinggi dan lebih kuat dibandingkan MK negara bagian. Hal itu didasarkan pada kenyataan bahwa landasan pembentukan MK Jerman beserta kewenangannya bersumber dari Konstitusi Federal. Sedangkan landasan pembentukan MK Negara Bagian berikut kewenangannya bersumber dari Konstitusi Negara bagian. Sementara kita tahu bahwa Konstitusi Federal Jerman merupakan hukum tertinggi di Jerman dan tentu saja mengatasi Konstitusi Negara Bagian.^[22]

Mengenai hubungan antara MK Negara Bagian dengan MK Federal Jerman, Arthur Gunlicks dalam bukunya “The Lander and German Federalism,” mengatakan bahwa:

“There is some hierarchy in the relationship between the The Länder and German federalism federal and Land constitutional courts, but not in a formal, structural sense; ..... These are autonomous courts whose organization, authority, and procedure are set by Land constitutions and laws.”^[23]

Demikian itulah sekilas ulasan mengenai keberadaan dan eksistensi MK negara bagian di Jerman.^[24] Selain itu, dalam rangka memahami keberadaan MK Jerman dalam sistem hukum Jerman secara komprehensif, perlu juga kiranya diketahui susunan atau organisasi kekuasaan kehakiman di Jerman, dimana, tentu saja MK Jerman menjadi satu satunya aktor/pelakunya.

Berdasarkan Konstitusi Jerman, dapat diketahui bahwa sistem kekuasaan kehakiman di Jerman ditopang oleh tiga pelaku kekuasaan kehakiman, yakni: Mahkamah Konstitusi Federal, Peradilan Federal, dan Peradilan Negara Bagian (termasuk di dalamnya MK Negara Bagian).^[25]

Peradilan Federal itu sendiri menurut Pasal 95 Konstitusi Jerman, terdiri dari beberapa organ peradilan dengan yurisdiksi/kompetensi yang berbeda-beda satu sama lainnya. Peradilan-Peradilan tingkat federal itu adalah:

a.         Federal Court of Justice;^[26]

b.         Federal Administrative Court;^[27]

c.         Federal Finance Court;^[28]

d.        Federal Labour Court;^[29]

e.         Federal Social Court;^[30] 

Peradilan-Peradilan tingkat Federal itu masing-masing berstatus/berkedudukan sebagai peradilan tertinggi (supreme court) dalam yurisdiksinya masing-masing. Sebagaimana dikatakan oleh Arthur Gunlicks bahwa “These courts are the highest authorities within their subject area.” Dengan demikian dapat diketahui bahwa di Jerman, terdapat lima (5) Supreme Court (Mahkamah Agung) yang masing-masing berdiri sendiri dan terpisah satu sama lainnya.^[31]

Peradilan-Peradilan Federal yang terdiri dari lima (5) Mahkamah Agung itu hanya menerima perkara-perkara yang sebelumnya telah diperiksa dan diadili oleh pengadilan negara bagian^[32] sesuai dengan yurisdiksinya masing-masing.^[33]

Sementara di luar kelima Mahkamah Agung diatas, Pasal 96 Konstitusi Jerman membuka kemungkinan untuk dibentuknya Peradilan lain di tingkat federal. Seperti misalnya Pengadilan Industrial, Pengadilan Militer, dan pengadilan-pengadilan lainnya yang dianggap perlu.^[34]

Kembali kepada pembicaraan mengenai MK Federal Jerman, berdasarkan kewenangan yang diberikan oleh Konstitusi Federal Jerman dan UU tentang MK Jerman, MK Jerman memiliki kewenangan yang sangat luas, meliputi semua persoalan konstitusional yang ada di Republik Federal Jerman. Bahkan dengan kewenangannya yang luas itu, MK Jerman dapat disebut sebagai sebagai “Peradilan Puncak” terhadap semua persoalan hukum yang memiliki dimensi konstitusional di dalamnya.^[35] 

^{Kewenangan MK Jerman} 

Jika diringkas, berikut adalah kewenangan MK Jerman menurut Konstitusi Federal Jerman:^[36]

1.    Memutus sengketa kewenangan organ-organ negara yang meliputi:

a.    Pemerintah federal dengan pemerintah negara bagian; atau

b.    organ federal yang satu dengan organ federal yang lainnya yang kewenangannya diberikan oleh konstitusi;^[37]

2.    Menguji peraturan perundang-undangan secara abstrak (a posteriori asbtract review) atas permohonan Pemerintah Federal, Pemerintah Negara Bagian, atau ¼ anggota Bundestag (DPR), yang meliputi:

a.  Pengujian peraturan perundang-undangan, baik tingkat federal maupun tingkat negara bagian terhadap Konstitusi Federal; dan

b.  Pengujian peraturan perundang-undangan tingkat negara bagian terhadap undang-undang federal. ^[38]

3.    Memutus permohonan yang diajukan oleh Bundesrat, Pemerintah atau Legislatif Negara Bagian tentang persoalan apakah suatu undang-undang jatuh dalam yurisidiksi Legislatif Federal atau Legislatif Negara Bagian;^[39]

4.    Memutus perbedaan pendapat mengenai hak dan kewajiban antara Pemerintah Federal dengan Pemerintah Negara Bagian akibat pelaksanaan UU Federal oleh Negara Bagian dan memutus keberatan Negara Bagian atas pelaksanaan pengawasan yang dilakukan oleh Federal;^[40]

5.    Memutus sengketa hukum yang bersifat publik (public law) lainnya yang terjadi antara Pemerintah Federal dengan Pemerintah Negara Bagian, antar Negara Bagian, atau inter (di dalam) suatu Negara Bagian, sepanjang tidak ada mekanisme lain yang dapat ditempuh di pengadilan lain di luar MK;^[41]

6.     Mengadili permohonan pengaduan konstitusional (constitutional complaint) yang diajukan oleh;^[42]

a. Individu/perorangan warga negara yang merasa hak-hak dasar atau hak konstitusionalnya dilanggar oleh organ negara; dan

b.    Pemerintah Kota atau Perkumpulan Pemerintah Kota yang merasa hak otonomi daerahnya (sebagaimana diatur dalam Pasal 28 Basic Law 1949) dilanggar, baik oleh UU Federal maupun UU Negara Bagian.^[43]

7.      Memutus dugaan/permohonan pemberhentian hakim dari seluruh organ peradilan di Jerman atas dugaan melanggar konstitusi berdasarkan usulan Bundestag.^[44]

8.   Menguji peraturan perundang-undangan secara konkret berdasarkan permohonan yang diajukan oleh hakim (concrete judicial review/constitutional question) manakala ia meragukan konstitusionalitas atau legalitas suatu norma hukum yang akan ia terapkan dalam kasus konkret yang sedang ditanganinya. Concrete review ini meliputi:

a.  Pengujian peraturan perundang-undangan, baik tingkat federal maupun tingkat negara bagian terhadap Konstitusi Federal (constiutional review); dan

b.  Pengujian peraturan perundang-undangan tingkat negara bagian terhadap undang-undang federal (legal review).^[45] 

9.    Memutus pertanyaan yang diajukan oleh hakim yang sedang menangani suatu perkara konkret yang di dalamnya melibatkan suatu norma hukum internasional tentang persoalan:

a.    Apakah suatu norma hukum internasional telah menjadi bagian yang integral dalam hukum federal ?; dan

b.    Apakah norma hukum internasional yang dimaksud menimbulkan hak dan kewajiban bagi warga negara ?;^[46]

10.  Memutus pertanyaan MK Negara Bagian manakala dalam menafsirkan Konstitusi Federal, MK Negara Bagian tersebut bermaksud menyimpangi Putusan MK Federal atau Putusan MK Negara Bagian lainnya;^[47]

11.     Memutus pembubaran partai politik yang tujuan atau kegiatannya bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi dan Konstitusi;^[48]

12.     Memutus sengketa hasil Pemilu yang telah ditetapkan oleh Bundestag;^[49]

13.  Memutus dugaan Bundestag atau Bundesrat  mengenai pelanggaran Konstitusi atau UU federal oleh Presiden dalam rangka Impeachment Presiden;^[50]

Sistem pengujian konstitusional atau judicial review yang berlaku di Jerman ini sangat luas jangkauannya dan mirip sekali dengan sistem yang berlaku di Austria, yakni meliputi abstract review dan juga concrete review. Sebagaimana dikatakan oleh Martin Borowski bahwa:

“Constitutional review in the Germany’s Federal Court distinguish between Abstract Review (Abstrakte Normenkontrolle) and Concrete Review (Konkrete Normenkontrolle).”^[51]

Sama halnya dengan Austria, baik abstract review maupun concrete review yang berlaku di Jerman semuanya berada dalam kerangka ex post review atau posteriori review. Artinya, aktifitas pengujian baru dapat dilakukan setelah UU atau peraturannya resmi disahkan dan diundangkan, bukan undang-undang yang masih dalam bentuk rancangan (RUU) seperti yang berlaku dalam sistem Perancis.^[52]

Namun demikian penting untuk diketahui bahwa abstract review atau lebih lengkapnya a posteriori abstract review yang berlaku di Jerman ini hanya dapat diajukan oleh organ-organ negara tertentu saja. Sedangkan individu/perorangan tidak diberi hak untuk mengajukan pengujian jenis ini.^[53] Mekanisme pengujian konstitusional yang dapat diakses oleh individu/perorangan adalah mekanisme concrete review, itu pun harus melalui hakim pengadilan (judicial referral of constitutional question). Selain itu, ada satu lagi mekanisme yang dapat diakses langsung oleh individu atau perorangan yang merasa hak-hak konstitusionalnya telah dilanggar oleh tindakan pejabat atau badan publik, yakni melalui mekanisme constitutional complaint (verfassungsbescwerde).

Pihak-pihak (organ negara) yang dapat mengajukan permohonan abstract review di Jerman adalah: (1) Pemerintah Federal; (2) Pemerintah Negara Bagian; dan (3) 1/4 anggota Bundestag.^[54]

Hal lain yang juga penting untuk dicatat dari sistem pengujian konstitusional yang berlaku di Jerman ini ialah bahwa MK Jerman memegang penuh kekuasaan pengujian peraturan perundang-undangan (judicial review) baik dalam kerangka pengujian legalitas (judicial review on the legality of regulation) maupun dalam kerangka pengujian konstitusionalitas (judicial review on the legality of laws/statutes). Artinya, semua kegiatan judicial review di Jerman dipusatkan dan dikonsentrasikan pada MK Jerman.^[55] Gambaran mengenai hal tersebut dijabarkan, salah satunya oleh Danielle E. Finck yang mengatakan bahwa:

“The Constitutional Court has a monopoly position in that it alone can declare wether statutes valid or invalid (e.g judicial review) .....No other court, not even a high federal court, is empowered to declare a statute unconstitutional.”^[56] 

---

[1] Lihat Anja Seibert-Fohr, “Judicial Independence in Germany,” dalam Anja Seibert-Fohr (editor), Judicial Independence in Transition,  Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, Heidelberg - Karlsruhe, 2012, hlm. 447-448.

[2] Michaela Hailbronner, “Rethinking the rise of the German  Constitutional Court: From anti-Nazism to value formalism,” International Journal of Constitutional Law, Vol. 12, No. 3, Juli 2014, (Oxford: Oxford University Press), hlm. 626.

[3] Jimly Asshiddiqie dan Ahmad Syahrizal, Peradilan Konstitusi di Sepuluh Negara, Sinar Grafika, Jakarta, 2012, hlm. hlm. 36.

[4] Ibid.

[5] Perihal negara-negara bagian yang menjadi anggota Konfederasi Jerman yang dipersatukan melalui Kongres Wina 1815 ini dapat dibaca lebih lanjut pada Wikipedia, Konfederasi Jerman, https://id.wikipedia.org/wiki/Konfederasi_Jerman, Diakses pada 15 Mei 2016.

[6] Alfred Rinken dalam Jimly Asshiddiqie dan Ahmad Syahrizal, Op. Cit., hlm. 39.

[7] Konstitusi Weimar ini sendiri lahir sebagai hasil dari dinamika kenegaraan yang berkembang  pada saat itu (tahun 1918-1919), dimana terjadi penurunan kepercayaan rakyat pada titik yang paling nadir terhadap Kekaisaran Jerman akibat kekalahan yang di derita Jerman dalam Perang Dunia ke 1. Itulah sebabnya Konstitusi Weimar 1919 ini secara resmi membubarkan Kekaisaran Jerman dan menggantinya dengan Pemerintahan Republik. Lihat lebih lanjut mengenai hal ini dalam Arthur Gunlicks, The Lander and German Federalism, Manchester University Press, Manchester and New York, 2003, hlm. 29-33.

[8] Lihat Martin Borowski, “The Beginnings of Germany’s Federal Constitutional Court,” Journal Ratio Juris, Vol. 16, No. 2, Juni 2003, (Malden, John Wiley & Sons Inc), hlm. 159-160.

[9] Teori dan alam pemikiran yang berkembang pada waktu itu adalah Supremasi Parlemen, dimana Parlemen dan segala produk yang dikeluarkannya dianggap sebagai yang paling tinggi atau supreme sehingga tidak terpikirkan waktu itu untuk menguji produk-produk Parlemen (undang-undang) yang diasumsikan sebagai perwujudan dan representasi dari rakyat yang berdaulat.

[10] Alfred Rinken dalam Jimly Asshiddie dan Ahmad Syahrizal, Op. Cit., hlm. 41.

[11] Ibid.

[12] Rapat atau kongres ini adalah forum tempat berlangsungnya pembahasan-pembahasan dalam rangka penyusunan Konstitusi Jerman yang baru dimana puncaknya adalah dirampungkan dan disahkannya Konstitusi atau Basic Law pada tanggal 23 Mei 1949. Lihat sepenggal sejarah penyusunan Basis Law 1949 ini dalam David P. Currie, The Constitution of the Federal Republic of Germany, The University of Chicago Press, Chicago and London, 1994, hlm. 1-8.

[13] Ibid.

[14] Martin Borowski, Op. Cit., hlm. 158 dan 159.

[15] Hamid Chalid, “Urgensi dan Upaya untuk Implementasi Mekanisme Constitutional Question melalui Mahkamah Konstitusi RI,” dalam Nur Hidayat Sardini dan Gunawan Suswantoro (editor), 60 Tahun Jimly Asshiddiqie Menurut Para Sahabat, Yayasan Pustaka Obor Indonesia, Jakarta, 2016, hlm. 370.

[16] I Dewa Gede Palguna, “Constitutional Question: Latar Belakang dan Praktik Di Negara Lain Serta Kemungkinan Penerapannya Di Indonesia,” Makalah pada Seminar Nasional “Mekanisme Constitutional Question Sebagai Sarana Menjamin Supremasi Konstitusi” yang diselenggarakan oleh Pusat Pengkajian Konstitusi (PPK) Fakultas Hukum Universitas Brawijaya bekerjasama dengan Setjen dan Kepaniteraan MK RI, Malang, 21 November 2009, hlm. 6.

[17] Sebetulnya jika dirinci secara lebih detail, dari 16 entitas Federal Jerman itu, hanya 13 yang benar-benar berstatus sebagai negara bagian (Flächenland), sedangkan 3 lainnya sebetulnya berstatus sebagai kota yang setingkat dengan negara bagian (Stadtstaaten). Ketiganya itu ialah: (1) Berlin, (2) Bremen, dan (3) Hamburg. Lihat Wikipedia, Jerman, https://id.wikipedia.org/wiki/Jerman, Diakses pada tanggal 25 Juli 2016.

[18] Arthur Gunlicks, The Lander and German Federalism, Manchester University Press, Manchester and New York, 2003, hlm. 71. Sebetulnya Arthur Gunlicks di dalam bukunya ini menyebutkan bahwa dari 16 negara bagian Jerman, ada satu (1) yang tidak memiliki MK negara bagian (Land Constitutional Court), yakni Negara Bagian Schleswig-Holstein. Dengan kata lain menurutnya di Jerman hanya ada 15 MK Negara Bagian. Akan tetapi setelah dilakukan pengecekan dan penelusuran lebih lanjut, Penulis menemukan bahwa sebetulnya Negara Bagian Schleswig-Holstein juga telah memiliki Land Constitutional Court (MK Negara Bagian). Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa semua negara bagian di Jerman yang berjumlah 16 itu telah memiliki Mahkamah Konstitusi Negara Bagiannya masing-masing.

[19] Lihat Arne Mavcic, Constitutional Review in the Federal States, http://www.concourts.net/lecture/lecture4.html, Diakses pada tanggal 20 Juli 2016.

[20] Untuk medapatkan dan memperjelas kesimpulan ini baca Konstitusi Federal Jerman, Bab II The Federation and the Länder dan Bab IX The Judiciary.

[21] Anna Deutelmoser dalam Jonathan Grix, Paul Cooke, dan Lothar Funk (editor), Ten Years of German Reunification, University of Birmingham Press, Birmingham, 2002, hlm. 134

[22] Vide Pasal 92 dan Pasal 93 Konstitusi Federal Jerman. Dari Pasal tersebut kita akan menemukan bahwa Putusan MK Jerman mengikat seluruh warga negara dan seluruh organ negara. Demikian juga kita dapat menyimpulkan bahwa Konstitusi Federal mengataasi Konstitusi Negara Bagian.

[23] Arthur Gunlicks, Op. Cit., hlm. 70-71.

[24] Ke-16 Negara Bagian yang memiliki MK Negara Bagian itu adalah: (i) Baden-Württemberg (ii) Bavaria (iii) Berlin (iv) Brandenburg (v) Bremen (vi)Hamburg (vii) Hesse (viii) Mecklenburg-Vorpommern (ix) Niedersachsen (x) Nordrhein-Westfalen (xi) Rhineland-Palatinate (xii) Saarlend (xiii) Sachen (xiv) Saxony-Anhalt (xv) Schleswig-Holstein (xvi) Thuringia.

[25] Vide Pasal 92 Konstitusi Federal Jerman (Basic Law 1949).

[26] Federal Court of Justice memiliki yurisdiksi untuk menangani perkara-perkara biasa/konvensional seperti perkara-perkara perdata dan pidana. Lihat Arthur Gunlicks, Op. Cit., hlm. 71.

[27] Federal Administrative Court memiliki yurisdiksi untuk menangani perkara-perkara sengketa administratif. Lihat Arthur Gunlicks, Ibid.

[28] Federal Finance Court memiliki yurisdiksi untuk menangani perkara-perkara di bidang keuangan, seperti misalnya pajak, cukai, dan lain sebagainya. Lihat Sabine Heidenbauer, Charity Crossing Borders: The Fundamental Freedoms' Influence on Charity and Donor Taxation in Europe, Kluwer Law Internation in cooperation with Aspen Publisher, Maryland, 2011, hlm. 105.

[29] Federal Labour Court memiliki yurisdiksi untuk menangani perkara-perkara di bidang ketenagakerjaan. Lihat Arthur Gunlicks, Loc. Cit.

[30] Federal Social Court memiliki yurisdiksi untuk menangani perkara-perkara yang timbul di bidang perlindungan sosial, dan jaminan sosial seperti misalnya soal asuransi, jaminan hari tua, subsidi/bantuan pemerintah untuk biaya pendidikan dan lain sebagainya. Lihat situs resmi Federal Social Court of Germany (Das Bundessozialgericht), Competence of Social Jurisdiction, http://www.bsg.bund.de/EN/Home/home_node.html;jsessionid=EFC19A5E4C0973DA2C6F80C02218B690.2_cid389#doc3468470bodyText8, Diakses pada tanggal 25 Juli 2016.

[31] Arthur Gunlicks, Loc. Cit.

[32] Komposisi atau jenis-jenis Peradilan Negara Bagian biasanya mengikuti komposisi peradilan tingkat federal, yakni terdiri dari lima jenis peradilan (Peradilan Umum, Peradilan Administrasi, Peradilan Keuangan, Peradilan Ketenagakerjaan, dan Peradilan Sosial). Hanya saja untuk konsturksi atau susunan dari masing-masing jenis Peradilan Negara Bagian itu memang berbeda-beda alias tidak seragam. Ada satu jenis peradilan di suatu negara bagian yang terdiri dari tiga (3) lapis atau tiga tingkat (Lokal/Distrik, Regional, dan Peradilan Tertinggi di tingkat Negara Bagian) dan ada pula yang terdiri dari dua (2) lapis atau dua tingkat (Lokal/Distrik dan Peradilan Tertinggi di tingkat Negara Bagian).

[33] Anja Seibert-Fohr, “Judicial Independence in Germany,” dalam Anja Seibert-Fohr (editor), Judicial Independence in Transition,  Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, Heidelberg - Karlsruhe, 2012, hlm. 452-453.

[34] Vide Pasal 96 Konstitusi Federal Jerman (Basic Law 1949).

[35] MK Jerman melalui kewenangan eksklusifnya menegakan konstitusi dapat menjadi semacam pengadilan banding atau peninjauan atas putusan-putusan pengadilan lain yang diduga telah dibuat diatas pelanggaran terhadap Konstitusi Jerman. Lihat David P. Currie, Op. Cit., hlm. 27.

[36] Vide Pasal 93 Basic Law 1949 (Konstitusi Federal Jerman).

[37] Ibid. Pasal 93 ayat (1) angka 1.

[38] Ibid. Pasal 93 ayat (1) angka 2.

[39] Ibid. Pasal 93 ayat (1) angka 2a juncto Pasal 72 ayat (2).

[40] Ibid. Pasal 93 ayat (1) angka 3.

[41] Ibid. Pasal 93 ayat (1) angka 4.

[42] Ibid. Pasal 93 ayat (1) angka 4a.

[43] Untuk diketahui bahwa dalam hal pelanggaran hak otonomi pemerintahan itu diduga dilakukan oleh UU Negara Bagian maka pengaduan konstitusional atas persoalan tersebut hanya bisa diajukan kepada MK Federal sepanjang tidak tersedia mekanisme untuk mengajukannya ke MK Negara Bagian. Sebaliknya, jika MK Negara Bagian mengatur bahwa hal tersebut jatuh dalam yurisdiksinya maka persoalan tersebut harus diajukan kepadanya. Ibid. Pasal 93 ayat (1) angka 4b.

[44] Ibid. Pasal 98 ayat (2).

[45] Ibid. Pasa, 100 ayat (1)

[46] Ibid. Pasal 100 ayat (2).

[47] Ibid. Pasal 100 ayat (3).

[48] Ibid. Pasal 21 ayat (2).

[49] Ibid. Pasal 41 ayat (2).

[50] Ibid. Pasal 61.

[51] Martin Borowski, Op.Cit. hlm. 155-156

[52] Lihat Pasal 93 ayat (1) angka 1 Basic Law 1949 (Konstitusi Federal Jerman) juncto Pasal 76 – Pasal 79 Unang-Undang Mahkamah Konstitusi Federal Jerman. Ketentuan-ketentuan tersebut berisi pengaturan mengenai mekanisme abstract review yang dilaksanakan secara ex post review (a posteriori review), yakni pengujian terhadap suatu produk hukum yang telah resmi disahkan dan diundangkan. Lihat juga Danielle E. Finck, Judicial Review: The United States Supreme Court Versus the German Constitutional Court,” Boston College International and Comparative Law Review, Vol. 20 No. 1, December 1997 (Boston: Boston University), hlm. 147.

[53] Dalam praktik, menurut Wolfgang yang notabene merupakan mantan Ketua MK Jerman, abstract review ini biasanya diajukan oleh kelompok oposisi atau minoritas di dalam Parlemen atau Pemerintah Negara Bagian yang merasa hak dan aspirasinya terabaikan oleh kelompok mayoritas. Lihat Wolfgang Zeidler, “The Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germany: Decisions on the Constitutionality of Legal Norms,” Notre Dame Law Review, Vo. 62, Issue 4, 1987 (Indiana: University of Notre Dame), hlm. 505.

[54] Lihat ketentuan yang mengatur mengenai hal ini dalam Pasal  93 ayat (1) angka 1 ( Basic Law 1949 (Konstitusi Federal Jerman).

[55] Keadaan ini sangat berbeda dengan yang terjadi di Indonesia. Menurut UUD 1945, tepatnya Pasal 24A dan Pasal 24C, kekuasaan judicial review di Indonesia dibagi/disebar ke dalam dua yurisdiksi yang terpisah satu sama lain. Judicial review atas peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap UU menjadi kewenangan MA. Sedangkan judicial review  atas UU terhadap UUD menjadi kewenangan MK.

[56] Danielle E. Finck, Op. Cit., hlm. 127 dan 145.

Putusan MK tentang Pemilu Serentak (Seri Lengkap)

Pilihan dan Tafsir Konstitusional atas Penyelenggaran Pemilihan Umum 

Undang-Undang Dasar Negara Republik 1945 (UUD NRI 1945) yang merupakan supreme law of the land telah membingkai sistem ketatanegaraan republik ini sedemikian rupa, termasuk Pemilihan Umum (Pemilu). Dewasa ini Pemilu didaulat sebagai sarana utama pengejawantahan kedaulatan rakyat oleh negara-negara demokrasi di dunia, tidak terkecuali Indonesia. Pemilihan umum dianggap sebagai lambang sekaligus tolok ukur demokrasi di suatu negara.[2] Oleh karenanya dapat dikatakan bahwa Pemilu merupakan syarat mutlak bagi negara demokrasi, yaitu untuk melaksanakan kedaulatan rakyat.[3] Demikian pentingnya pranata Pemilihan Umum dalam sebuah negara demokrasi, Konstitusi kita pun turut mengatur mekanisme “hajatan demokrasi” tersebut.

Pemilihan Umum diatur dalam Pasal 22E (Bab VIIB) UUD. Khusus mengenai Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden (Pilpres), selain diatur dalam Pasal 22E, diatur juga dalam Pasal 6A.

Berikut bunyi Pasal 22E ayat (1), ayat (2), dan ayat (6), serta Pasal 6A ayat (2)[4]:

Pasal 22E

Ayat (1)

Pemilihan umum dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali.***)[5]

Ayat (2)

Pemilihan umum diselenggarakan untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Presiden dan Wakil Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.***)

Ayat (6)

Ketentuan lebih lanjut tentang pemilihan umum diatur dengan undang-undang.***)

Pasal 6A

Ayat (2)

Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemilihan umum. ***)

Sebagaimana lazimnya dalam teori konstitusi, UUD hanya mengatur secara umum/pokok-pokoknya saja, sedangkan pengaturan yang lebih jelas dan rinci diatur lebih lanjut dengan undang-undang. Begitu pun halnya dengan persoalan Pemilu, Pasal 22E ayat (6) mendelegasikan kewenangan kepada Pembentuk UU (delegatie van wetgevingbevogheid) untuk mengaturnya lebih lanjut.

Sesuai perintah Pasal 22E ayat (6) UUD diatas, maka kemudian Pembentuk UU (DPR bersama Presiden) membentuk undang-undang yang mengatur Pemilihan Umum. Melalui pembentukan undang-undang tersebut, Pembentuk UU menuangkan dan menetapkan politik hukum penyelenggaraan Pemilu di Indonesia sebagai pelaksanaan amanat UUD.

Politik hukum yang dipilih oleh pembentuk undang-undang dalam rangka menerjemahkan dan mengelaborasi Pasal 22E dan Pasal 6A UUD ternyata ialah membagi dan memisahkan penyelenggaraan Pemilu menjadi dua, yaitu Pemilu untuk memilih Anggota DPR, DPD, dan DPRD (Pilleg) dan Pemilu untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden.

Politik hukum tersebut tercermin dan terbukti dengan (selalu) dibentuknya dua undang-undang Pemilu (UU Pilleg dan UU Pilpres) yang memisahkan penyelenggaraan Pilleg dan Pilpres.

Potret politik hukum itulah yang kemudian banyak dipersoalkan. Polemik penyelenggaran Pilleg dan Pilpres yang terpisah itu tidak hanya bergulir deras dalam forum-forum sosial dan ilmiah, melainkan juga dipersoalkan secara hukum melalui uji konstitusionalitas UU No. 42 Tahun 2008 (UU Pilpres), khususnya terhadap pasal-pasal yang menetapkan penyelenggaraan Pilpres setelah penyelenggaran Pilleg (terpisah).

Sejak Desember 2008, tercatat sudah ada 3 permohonan pengujian atas pasal-pasal UU Pilpres yang mengatur penyelenggaraan Pemilu secara terpisah (termasuk soal presidential thereshold)[6] yang diajukan oleh 3 pemohon. Permohonan-permohonan tersebut kemudian digabungkan perkaranya dan telah diputus oleh MK dengan Putusan No.51-52-59/PUU-VI/2008 tertanggal 18 Februari 2009 yang pada pokoknya adalah menolak permohonan pemohon.[7]

Dalam putusan tersebut MK menolak permohonan pemohon yang mempersoalkan Pemilu yang tidak serentak antara Pilleg dan Pilpres serta ketentuan ambang batas perolehan suara bagi Parpol atau gabungan Parpol untuk dapat mengusulkan Calon Presiden dan Wakil Presiden (presidential thereshold).[8]

Amar putusan yang menolak permohonan tersebut didasarkan atas pertimbangan hukum (ratio decidendi) yang pada pokoknya ialah sebagai berikut:

1.      Mahkamah berpendapat bahwa pengalaman yang telah berjalan ialah Pemilu Presiden dilaksanakan setelah Pemilu DPR, DPD, dan DPRD. Pengalaman tersebut telah menjadi kebiasan (konvensi) dimana kebiasaan juga bisa menjadi hukum. Selain itu, karena Presiden dan/atau Wakil Presiden dilantik oleh MPR [Pasal 3 ayat (2) UUD 1945], maka Pemilu DPR dan DPD didahulukan untuk dapat dibentuk MPR. Lembaga inilah yang kemudian melantik Presiden dan Wakil Presiden, oleh karenanya harus dibentuk terlebih dahulu.

2.      Mahkamah dalam fungsinya sebagai pengawal konstitusi tidak mungkin untuk membatalkan undang-undang atau sebagian isinya, jikalau norma tersebut merupakan delegasi kewenangan terbuka yang dapat ditentukan sebagai legal policy oleh pembentuk Undang-Undang. Meskipun seandainya isi suatu undang-undang dinilai buruk, seperti halnya ketentuan presidential threshold, Mahkamah tetap tidak dapat membatalkannya, sebab yang dinilai buruk tidak selalu berarti inkonstitusional, kecuali kalau produk legal policy tersebut jelas-jelas melanggar moralitas, rasionalitas dan ketidakadilan yang intolerable.

Putusan MK atas pengujian UU Pilpres yang hanya berjarak 2 bulan sebelum hari pemungutan suara Pilleg 2009 tentu saja melegakan. Jadwal dan tahapan penyelenggaraan Pemilu 2009 yang sudah dan sedang berjalan tidak kacau balau karena MK menyatakan Pemilu terpisah tetap konstitusional.

Pemilhan Umum Tahun 2009 telah berjalan dan dilaksanan terpisah. Namun demikian Putusan MK No.51-52-59/PUU-VI/2008 ternyata tidak begitu saja dapat memuaskan semua pihak. Menjelang gelaran Pemilu 2014, UU Pilpres kembali dimohonkan pengujiannya, yakni mengenai konstitusionalitas penyelenggaraan Pemilu yang terpisah dan ketentuan presidential threshold, namun dengan batu uji dan dalil-dalil yang berbeda, sehingga mahkamah tidak menganggapnya sebagai ne bis in idem.

Permohonan tersebut dimohonkan oleh Efendi Gazali dan diregistrasi di MK tanggal 22 Januari 2013 dengan No. 14/PUU-XI/2013. Pasal-pasal yang diuji yaitu Pasal 3 ayat (5), Pasal 9, Pasal 12 ayat (1) dan (2), Pasal 14 ayat (2) dan Pasal 112 UU 42 Tahun 2008 terhadap Pasal  4 ayat (1), Pasal 6A ayat (2), Pasal 22E ayat (1) dan ayat (2), Pasal 27 ayat (1), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28H ayat (1), dan Pasal 33 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945.

Dalam permohonannya, Pemohon mengemukakan dalil-dalil (funamentum petendi) yang secara garis besarnya ialah sebagai berikut:

a.       Sistem Pemerintahan yang dianut UUD adalah sistem presidensial. Dalam sistem presidensial jabatan Presiden tidak bergantung pada dukungan legislatif. Karenanya tidak relevan mengaitkan dukungan Parpol kepada Presiden. Oleh sebab itu sebetulnya secara teoritis sistem presidensial tidak mengenal Pemilu yang terpisah antara Pilleg dan Pilpres, lebih-lebih mempersyaratkan presidential thereshold yang begitu tinggi untuk dapat mengusung Capres dan Cawapres;

b.      Menurut Teori Presidential Coattail Effect; dalam Pemilu serentak, pemilih cenderung memilih partai atau gabungan partai yang mengusung Capres pilihannya. Dengan demikian akan tercipta keselerasan antara kekuatan eksekutif dan kekuatan legislatif sehingga Pemilu serentak pun dapat menghasilkan pemerintahan yang kuat.

c.       Pemilu serentak lebih memungkinkan tercapainya political efficacy, yaitu kemampuan menentukan hasil politik, dimana Pemilih dapat menentukan akan memilih partai mana dan Capres mana, baik yang sama antara Capres dan partai pengusungnya (straight ticket) maupun beda antara Capres dan partai politik yang dipilihnya (split ticket). Hal mana sulit terjadi dalam Pemilu terpisah karena belum tentu Capres pilihannya dapat menjadi peserta Pilpres karena mungkin partainya tidak memenuhi presedential thereshold;

d.      Bahwa dalam pelbagai penelitian telah terbukti bahwa Pemilu serentak dapat lebih menjamin efisiensi dan efektivitas, baik dari segi anggaran maupun persentase penggunaan hak pilih serta konstelasi politik yang terbangun setelahnya;

e.       Pemilu serentak dapat menghemat anggaran negara, karena semakin banyak penyelenggaraan Pemilu maka semakin banyak biaya yang dikeluarkan, utamanya gaji/honor penyelenggara Pemilu yang porsinya lebih dari 65% dari seluruh anggaran Pemilu;

f.       Berdasarkan perhitungan Komisioner KPU Ferry Kurnia Rizkyansyah, jika Pilpres dan Pilleg dilakukan serentak maka terjadi efisiensi dan efektivitas setidaknya dalam 7 hal;

1)        Pemutakhiran data pemilih (tidak perlu dua kali kecuali terjadi Pilpres putaran kedua);

2)        Sosialisasi;

3)        Perlengkapan TPS;

4)        Distribusi logistik;

5)        Perjalanan dinas;

6)        Honararium (65% dari total anggaran Pemilu); dan

7)        Uang lembur.

Dengan penyelenggaraan Pilleg dan Pilpres yang serentak, anggaran untuk Pemilu dapat dihemat antara Rp. 5-10 Triliun.

g.      Melalui penelusuran sejarah perubahan ketiga UUD 1945 dalam upaya menggali maksud ketentuan Penyelenggaraan Pemilu dalam Pasal 6A ayat (2) dan Pasal 23E ayat (1) dan (2), ditemukan fakta bahwa memang kehendak perumus amandemen UUD melalui PAH I BP MPR ialah agar Pemilu dilaksanakan secara serentak (Pilleg dan Pilpres). Bahkan dalam risalah sidang PAH I tersebut muncul kata-kata “Pemilu serentak” dan “Pemilu 5 kotak (kotak DPR, DPD, Presiden dan Wapres, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota).

Dalam permohonannya, Pemohon meminta prioritas kepada MK untuk memeriksa dan mengadili perkara tersebut dalam waktu yang tidak terlalu lama agar pelaksanaan Pemilu 2014 mendapat kepastian hukum.

Setelah melalui pemeriksaan persidangan dari tanggal 6 Februari 2013 – 20 Maret 2013, seluruh proses persidangan dinyatakan selesai. Selanjutnya hakim konstitusi mengadakan Rapat Permusyawaratan Hakim (RPH) guna memutus perkara tersebut.

Dalam Putusannya No. 14/PUU-XI/2013 yang diucapkan Kamis tanggal 23 Januari 2014, MK mengabulkan Permohonan Pemohon untuk sebagaian. Yang dikabulkan ialah terkait permohonan untuk menyelenggarakan Pemilu serentak. Sedangkan yang tidak dikabulkan ialah permohonan pengujian Pasal 9 yang mengatur presidential threshold, dengan alasan bahwa hal tersebut merupakan legal policy yang diberikan/didelegasikan oleh UUD (Pasal 22E ayat [6]) kepada pembentuk undang-undang untuk mengatur tata cara pelaksanaan Pilpres, oleh karenanya MK tidak mempunyai kewenangan untuk mengadili legal policy tersebut.

Sebelum sampai pada amar atau diktum putusan, tentu saja ada pertimbangan hukum yang merupakan ratio decidendi (latar belakang lahirnya suatu putusan) atas lahirnya suatu amar putusan. Dalam pertimbangan hukum yang kemudian menjadi dasar dikabulkannya permohonan pemohon mengenai Pemilu serentak, MK mendasarkannya pada tiga pertimbangan pokok, yaitu:

1.      kaitan antara sistem pemilihan dan sistem pemerintahan presidensial;

2.      original intent dari pembentuk UUD 1945; dan

3.      efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemilihan umum, serta hak warga negara untuk memilih secara cerdas.

Terhadap pertimbangan pertama, pada pokoknya MK menyatakan bahwa tidak terdapat kaitan/relevansi antara Pemilu yang diadakan terpisah dengan sistem presidensial. Dalam sistem Presidensial, jabatan dan keberlangsungan pemerintahan yang dipimpin Presiden tidak tergantung dari dukungan parlemen sebagaimana halnya dalam sistem parlementer. Oleh karena itu, norma hukum yang memisahkan pelaksanaan Pileg dan Pilpres telah nyata tidak sesuai dengan semangat yang dikandung oleh UUD 1945 dan tidak sesuai dengan makna pemilihan umum yang dimaksud oleh UUD 1945, khususnya dalam Pasal 22E ayat (1) UUD 1945.

Terhadap pertimbangan kedua, pada pokoknya MK menyatakan bahwa makna asli yang dikehendaki oleh para perumus perubahan UUD 1945 ialah penyelenggaraan Pilpres yang dilakukan serentak dengan Pilleg. Hal tersebut dapat diketahui melalui penelusuran risalah sidang dan keterangan PAH I BP MPR pada sidang tahunan MPR tahun 2001. Pada saat itu muncul gambaran teknis dari para perumus bahwa penyelenggaraan Pemilu akan dilakukan “serentak”, “Pemilu 5 kotak (DPR, DPD, Presiden dan Wapres, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/kota).”[9]  Dengan demikian, berdasarkan penelusuran terhadap original intent dari perumus perubahan UUD, telah terdapat gambaran visioner mengenai mekanisme penyelenggaraan Pilpres, bahwa Pilpres diselenggarakan secara bersamaan dengan Pilleg.

Terhadap pertimbangan ketiga, pada prinsipnya MK menegaskan bahwa Pemilu serantak memang akan lebih efisien sehingga akan menghemat uang negara sebagaimana yang didalilkan Pemohon.

Melalui pertimbangan hukum diatas, sampailah MK pada amar putusan yang mengabulkan permohonan Pemohon untuk sebagaian, yang pada intinya mengabulkan Permohonan Pemilu Serentak dan Menolak menghapus Presidential Thereshold. Namun demikian ada yang menarik sekaligus kontroversial dalam amar putusan tersebut, dimana putusan mengenai Pemilu serentak sebagaimana dimaksud diatas diberlakukan untuk penyelenggaraan Pemilu 2019 dan Pemilu-Pemilu seterusnya. Artinya, walaupun permohonan Pemilu Serentak dikabulkan oleh MK, namun penyelenggaraannya baru dapat dilakukan pada Pemilu 2019 mendatang.

Penangguhan Berlakunya Putusan MK

Dalam putusan a quo, MK menangguhkan berlakunya akibat hukum putusannya sendiri, yaitu menunda berlakunya Putusan Pemilu Serentak.

Sebelum sampai pada amar yang menyatakan menunda berlakunya Putusan Pemilu Serentak, tentu saja MK menguraikan ratio legis dibalik amar tersebut. Dalam pertimbangan hukumnya, pada pokoknya MK berpendapat bahwa:

a.       Tahapan Penyelenggaraan Pemilu 2014 telah dan sedang berjalan, apabila putusan Pemlu Serentak diberlakukan segera setelah diucapkan, maka tahapan Pemilu 2014 menjadi terganggu dan terhambat, terutama karena kehilangan dasar hukumnya. Sehingga dapat menyebabkan kekacauan dan ketidakpastian hukum yang justru tidak dikehendaki oleh UUD;

b.      Pemilu Serentak membutuhkan aturan baru sebagai dasar hukum, maka menurut penalaran yang wajar, jangka waktu yang tersisa tidak memungkinkan atau sekurang-kurangnya tidak memadai untuk pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik dan komprehensif;

c.       Langkah membatasi akibat hukum (rechtsgevolg) dari putusan MK yang menyatakan inkonstitusional suatu norma UU pernah dilakukan MK sebelumnya, yakni dalam putusan:

1)         No. 012-016-019/PUU-IV/2006, yaitu mengenai pembatalan Pasal 53 UU No. 30 Tahun 2002 (pembentukan Pengadilan Tipikor). Dalam putusan tersebut MK membatalkan Pasal 53 karena pengaturan pembentukan Pengadilan Tipikor harus dituangkan dengan undang-undang tersendiri, tidak menginduk (include) pada UU KPK. Namun salah satu amar dalam putusan tersebut menyatakan menunda mengikatnya putusan a quo sampai 3 tahun sejak diucapkannya putusan a quo. Hal tersebut dilakukan oleh MK untuk memberikan waktu kepada pembentuk UU guna membentuk UU yang baru dan menata instrumen hukum yang diperlukan serta mencegah kevakuman penegakan hukum dibidang pemberantasan korupsi;

2)         No. 026/PUU-III/2005, putusan atas pengujian UU 13/2005 tentang APBN Tahun 2006 mengenai batas minimal anggaran pendidikan. Dalam putusan a quo, MK membatasi putusannya hanya sepanjang jumlah anggaran pendidikan dalam UU tersebut sebesar 9,1% sebagai batas yang tertinggi dalam APBN 2006, tidak membatalkan UU a quo secara keseluruhan sebagaimana yang diminta pemohon. Hal tersebut dilakukan MK demi kelangsungan penyelenggaraan negara yang sumber pembiayaannya berasal dari APBN yang dituangkan dalam UU No. 13 Tahun 2005.[10]

d.      Diperlukan waktu juga untuk menyiapkan budaya hukum dan kesadaran hukum dalam rangka penyelenggaraan Pemilu Serentak; dan

e.       Pilpres dan Pilleg Tahun 2004 dan 2009 yang dilaksanakan secara tidak serentak dengan segala akibat hukumnya harus dinyatakan sah dan konstitusional.

Demikian itulah pertimbangan-pertimbangan hukum dibalik penangguhan berlakunya putusan Pemilu Serentak. Namun begitu, putusan tersebut nyatanya tidak begitu saja diterima oleh masyarakat luas, ada pro kontra dan diskursus yang demikian hebatnya mengenai putusan MK yang menangguhkan berlakunya Pemilu Serentak.

Sebagian kalangan menilai MK telah melakukan kekeliruan dengan menangguhkan putusannya sendiri, sebab apabila merujuk pada Pasal 47 UU 24/2003 tentang MK, dinyatakan bahwa “Putusan Mahkamah Konstitusi memperoleh kekuatan hukum tetap sejak selesai diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum.” Atas dasar itulah beberapa ahli menyatakan MK telah salah karena menangguhkan putusannya sendiri. Putusan tersebut dinilai melangkahi Pasal 47 UU MK yang seharusnya sudah inkracht (berkekuatan hukum tetap) sejak selesai diucapkan dalam silang pleno.

Tanpa berpretensi untuk masuk dalam perdebatan pro kontra diatas, penulis tertarik untuk melakukan kajian/telaah akademis terhadap pilihan MK menangguhkan pelaksanaan Putusan Pemilu Serentak. Hal mana sangat penting dilakukan guna menjaga purifikasi kajian ini dari nuansa dan kepentingan politis yang memang kental dalam permasalahan ini. Untuk maksud tersebut, Penulis akan menelaah dasar penangguhan berlakunya akibat hukum Putusan MK sebagaimana dimaksud diatas.

Langkah membatasi akibat hukum dari suatu putusan atau lebih tegasnya; penangguhan berlakunya akibat hukum suatu putusan, bukanlah sesuatu yang baru dalam praktik peradilan, dalam hal ini peradilan konstitusi, baik di Indonesia maupun di luar negeri. Manakala akibat hukum dari suatu pembatalan norma dirasa akan menimbulkan keguncangan atau chaostic apabila diberlakukan seketika itu juga, maka pada saat itulah muncul terobosan dari para hakim untuk menangguhkan berlakunya akibat hukum (rechtsgevolg) guna menghindari keguncangan yang tidak dikehendaki. Penangguhan tersebut sekaligus juga dimaksudkan untuk memberi waktu bagi pembuat undang-undang untuk memperbaiki dan membentuk norma baru sesuai tafsir MK. Sehingga keguncangan akibat pembatalan suatu norma dapat diatasi atau setidak-tidaknya dapat dikendalikan melalui penangguhan tersebut.

Dalam pada itulah Mahkamah Konstitusi RI juga melakukan penangguhan berlakunya akibat hukum dari putusannya. Sepanjang sejarah MK, sudah ada 3 putusan MK yang menangguhkan berlakunya akibat hukum dari suatu putusan, termasuk Putusan Pemilu serentak ini.

Setidak-tidaknya terdapat dua tujuan utama mengapa MK menangguhkan akibat hukum putusannya sendiri; Pertama, untuk menghindari kekacauan karena sesuatu hal telah kehilangan dasar hukumnya akibat pembatalan suatu norma oleh MK. Kedua, memberikan kesempatan (waktu) kepada pembentuk UU untuk menindaklanjuti putusan MK, sehingga kekosongan hukum akibat pembatalan tersebut dapat diisi dan ketika akibat hukum putusan tersebut mulai berlaku, baik aturan hukumnya maupun teknis pelaksanaannya sudah siap. Itulah kurang lebih ratio legis dibalik putusan penangguhan berlakunya akibat hukum Putusan MK.

Selain praktik yang dilakukan di Mahkamah Konstitusi RI, penangguhan berlakunya akibat hukum suatu putusan juga dikenal dan lazim dipraktekan oleh constitutional court negara-negara lain di dunia. Salah satu yang sejak lama mempraktekannya ialah Mahkamah Konstitusi Austria (Verfassungsgerichtshof). Salah satu ciri MK Austria organ ini dapat menunda akibat hukum dari suatu pembatalan hingga jangka waktu melebihi 18 bulan. Penundaan tersebut pada prinsipnya juga dimaksudkan untuk menghindari kekacauan akibat pembatalan norma (kekosongan hukum) dan memberi kesempatan kepada pembentuk UU untuk menindaklanjuti pembatalan tersebut.[11] Singkatnya, di Austria diterapkan margin of tolerance, setidaknya dalam bentuk waktu, kepada pembentuk UU untuk menyesuaikannya dengan putusan MK Austria.

Berdasarkan penjelasan serta alasan-alasan diatas, menurut hemat penulis, penangguhan berlakunya akibat hukum Putusan MK bukanlah sesuatu yang haram dilakukan. Landasan empiris (faktual), teoritis, maupun perbandingan menunjukan pada satu persamaan bahwa penangguhan tersebut dapat saja dilakukan manakala ada alasan dan kebutuhan yang urgen untuk itu.

Apabila dikaitkan dengan Pasal 47 UU No. 24 Tahun 2003 tentang MK yang berbunyi “Putusan Mahkamah Konstitusi memperoleh kekuatan hukum tetap sejak selesai diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum” maka penagguhan berlakunya akibat hukum Putusan MK sama sekali tidak melanggar atau bertentangan dengan bunyi Pasal 47 tersebut, sebagaimana yang dikemukakan oleh sebagian kalangan.

Makna frasa “..... memperoleh kekuatan hukum tetap sejak selesai diucapkan ....” jika ditafsirkan menggunakan metode gramatikal dan sistematis ialah bahwa Putusan MK memperoleh kekuatan hukum tetap atau inkracht van gewijsde, dalam arti mengikat dan final sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24C ayat (1) UUD, sejak selesai diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum.

Berisi penangguhan berlakunya atau tidak, putusan tersebut tetap memperoleh kekuatan hukum mengikat (inkracht) sejak selesai diucapkan dalam sidang pleno. Jadi apa pun amar putusannya, baik yang langsung berlaku seketika itu juga maupun yang ditangguhkan hingga jangka waktu tertentu, putusan tersebut tetap inkracht atau memperoleh kekuatan hukum tetap, sehingga tidak dimungkinkan upaya perlawanan terhadapnya.

Frasa “..... memperoleh kekeuatan hukum tetap sejak selesai diucapkan” tidak berarti bahwa putusan itu harus berlaku dan dilaksanakan seketika itu juga. Bukan itu maksud dan makna Pasal 47 UU MK. Maksud dan makna rumusan Pasal 47 itu ialah untuk mempertegas sifat dan kekuatan hukum Putusan MK sebagaimana dimaksud Pasal 24C ayat (1) UUD, yaitu final dan terakhir. Hal mana merupakan suatu penegasan bahwa tidak ada upaya hukum apa pun yang dapat membatalkan Putusan MK karena sifatnya final and binding. Sedangkan soal kapan amar putusan itu akan diberlakukan dan dilaksanakan, Pasal 47 tidak membatasinya.

Berdasarkan logika yang paling sederhana pun pendapat yang mengatakan penangguhan berlakunya putusan MK sebagai pengingkaran Pasal 47 UU MK, sulit diterima dan tentu saja mudah dipatahkan, karena toh putusan tersebut tetap inkracht sejak selesai diucapkan. Artinya, apa pun yang diputuskan MK dalam amar putusannya tetap saja mengikat dan harus dipatuhi. Sebagai ilustrasi: bukankah putusan yang berisi pananggguhan penyelenggaraan Pemilu Serentak tetap memperoleh kekuatan hukum tetap? bukankah putusan yang berisi penangguhan Pemilu Serentak itu harus dipatuhi, yaitu tetap dilakukan secara terpisah pada Pemilu 2014 dan baru akan berlaku pada Pemilu 2019?

Demikian itulah sekelumit bukti dan penjelasan bahwa pembatasan berlakunya akibat hukum dari suatu putusan bukanlah pelanggaran terhadap Pasal 47 UU MK. Bukan untuk itu dan tidak pada tempatnya meletakan Pasal 47 UU MK dalam perdebatan boleh tidaknya MK menangguhkan berlakunya putusannya sendiri. Karena Pasal 47 UU MK dimaksudkan untuk mempertegas sifat putusan MK yang final and binding sebagaimana dimaksud oleh UUD.

Dalam pandangan penulis, kelemahan atau kekurangan yang mendasar dari putusan tersebut justru bukan karena penangguhan pelaksanaan Pemilu serentak, melainkan pada pertimbangan hukum dibaliknya. Terdapat kekurangan yang mendasar dalam  persidangan MK untuk memutuskan Permohonan Pemilu Serentak, dimana KPU sebagai Penyelenggara Pemilu yang mengetahui persis kesiapan Penyelenggaran Pemilu justru tidak pernah dihadirkan dan didengar keterangannya. Dalam keadaan yang demikian tidak mengherankan jika MK dicibir dan terkesan “sok tahu” karena memutuskan penangguhan Pemilu Serentak pada 2019 tanpa mendengar dan mempertimbangkan keterangan KPU. Seandainya MK menghadirkan KPU untuk didengar keterangannya terkiat kesiapannya menyelenggarakan Pemilu Serentak, maka Putusan MK akan terlihat lebih utuh dan legitimate karena sudah mempertimbangkan keterangan sekaligus kesiapan KPU selaku Penyelenggara Pemilu.

---

[1] Dibuat oleh Arief Ainul Yaqin pada tanggal 11 Februari 2014.

[2] Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Edisi Revisi Cet. Kedua, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2010, hlm. 461.

[3] Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2009, hlm. 417.

[4] Pasal-pasal dan ayat itulah yang menjadi batu uji atas pokok persoalan dalam permohonan Pengujian Undang-Undang (PUU) No. 42 Tahun 2008 tentang Pilpres.

[5] ***) Menunjukan Hasil Perubahan UUD 1945 yang ketiga (Tahun 2001).

[6] Presidential Thereshold adalah ambang batas suara Parpol atau gabungan Parpol untuk dapat mengusung Capres dan Cawapres dalam Pilpres. Berdasarkan Pasal 9 UU Pilpres, ambang batas tersebut ialah paling sedikit 20% (dua puluh persen) dari jumlah kursi DPR atau 25% (dua puluh lima persen) dari suara sah nasional dalam Pemilu anggota DPR.

[7] Lihat dalam register perkara dan putusan MK di situs http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/, diakses tanggal 28 Januari 2014.

[8] Terdapat Dissenting Opinion (pendapat berbeda) dalam Putusan 51-52-59/PUU-VI/2008 dari 3 hakim konstitusi; Abdul Mukhtie Fajar, Maruarar Siahaan, dan M. Akil Mochtar.

[9] Vide Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002, Buku V Pemilihan Umum (2010), halaman 602 yang mengutip Risalah Komisi A ke-2 Sidang Majelis pada Sidang Tahunan MPR 2001, tanggal 5 November 2001.

[10] Putusan MK mengenai batas minimal anggaran pendidikan yang mengharuskan Pemerintah mengalokasikan sekurang-kurangnya 20% dari APBN sebagaimana diperintahkan Pasal 31 ayat (4) UUD, dalam kenyataannya baru dapat dipenuhi Pemerintah pada APBN 2009.

[11] Jimly Asshiddiqie dan Ahmad Syahrizal, Peradilan Konstitusi di 10 Negara, Sinar Grafika, Jakarta, 2011, hlm.  21.